Déontologie, éthique, droits et obligations du fonctionnaire territorial
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Responsabilité administrative
 
  La responsabilité administrative est d’abord celle de l’administration, qui est comptable de ses actes, y compris de ses erreurs, et ne peut se désolidariser des actes de ses agents. Cependant, derrière la responsabilité de la personne morale peut se dissimuler la faute d’un collaborateur. La recherche en responsabilité administrative conduit donc à établir qui, au sein de la collectivité, a le pouvoir et l’autorité de décider de quoi, et en conséquence qui est à l’origine d’une décision ou d’un acte de l’administration. L’administration peut alors décider de diligenter une enquête interne, dite « enquête administrative ».
La recherche de la responsabilité administrative conduit généralement à s’intéresser à trois aspects :

>> L’organisation de la collectivité, qui caractérise le rôle et les responsabilités des différents acteurs, et prend forme, d’une part, dans l’organigramme des services et, d’autre part, dans le jeu des délégations de signatures. Même s’il n’est pas spécifiquement nommé par le droit, et notamment par les textes statutaires, l’organigramme demeure une référence constante, notamment de la jurisprudence, pour caractériser les responsabilités. La délégation de signature constitue également une forte présomption de responsabilité puisque, en l’acceptant, le fonctionnaire a reconnu être en mesure d’assumer les responsabilités délégués. Cela étant, la délégation de signature se distingue de la délégation de pouvoir, en ce qu’elle ne dessaisit pas l’autorité délégante de ses compétences. Quant à la délégation de pouvoir, le cas ne se présente pas dans la fonction publique territoriale.

>> La définition des fonctions telles qu’elle résulte du statut particulier du cadre d’emplois, éventuellement complétée par une fiche de poste. La difficulté réside ici dans la rédaction succincte et générique des statuts particuliers. La fiche de poste peut alors jouer un rôle essentiel en venant dessiner des contours plus précis à la situation de travail.

>> La recherche de la faute personnelle, qui conduira, le cas échéant, à engager une procédure disciplinaire à l’encontre du fonctionnaire fautif. L’analyse de la faute résultera alors d’une évaluation conjuguant, d’une part, en quoi l’erreur était, ou non, le fait et la responsabilité d’un individu et, d’autre part, la responsabilité collective résultant de toute la chaîne hiérarchique. À ce sujet, le statut pose un jugement de Salomon et laisse chacun devant ses responsabilités : « Tout fonctionnaire, quel que soit son rang dans la hiérarchie, est responsable de l'exécution des tâches qui lui sont confiées. Il doit se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique, sauf dans le cas où l'ordre donné est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public. Il n'est dégagé d'aucune des responsabilités qui lui incombent par la responsabilité propre de ses subordonnés. » Loi 83-634 art. 26.

==> Pour en savoir plus :
- Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen. Art. 15. « La société à le droit de demander compte à tout agent public de son administration ».
- Loi 83-634. Art. 26.

==> Question écrite :
Le partage, complexe, des responsabilités administratives dans les établissements d’enseignement :
La mise en œuvre d’un dispositif particulier de surveillance faisant intervenir un ATSEM comme la participation à l’animation d’activités ou la surveillance des enfants pendant la sieste se fait sous la responsabilité de l’enseignant présent, la responsabilité de l’État étant susceptible d’être engagée du fait d’un dommage survenu à l’occasion de ces activités.
En revanche, tout dommage subi lors d’un service de restauration ou d’études surveillées engage la responsabilité de la commune organisatrice, à l’exception du cas où il résulterait d’une faute d’un membre de l’enseignement y participant.
Question écrite n°54373 du 7 juillet 2009. JOAN n°50, 15 décembre 2009.
   
 
Responsabilité civile
 
  La responsabilité civile concerne plus particulièrement le fonctionnaire en tant qu’individu responsable de ses actes. Une procédure en responsabilité civile part généralement de la notion de dommage et, par conséquent, de la recherche du responsable d’une situation ayant le caractère d’un accident.
Le principe général est que la collectivité territoriale doit assumer la responsabilité des actes de ses agents si le dommage intervient dans le cadre du service. Il s’agit alors d’une faute de service. Toutefois la couverture par la collectivité des condamnations civiles prononcées à l’encontre d’un fonctionnaire ne joue pleinement que si celui-ci n’a pas commis une faute personnelle, détachable de l’exercice des fonctions. La faute personnelle est la faute commise matériellement en dehors du service ou la faute particulièrement grave et inexcusable, notamment intentionnelle, commise à l’intérieur du service. Ainsi un agent ayant causé un accident de trajet peut être retenu responsable s’il s’est détourné de l’itinéraire qu’impliquait sa mission et que sa responsabilité dans l’accident a été démontrée, ou encore il y a faute personnelle en cas d’actes de violence d’un fonctionnaire, même si ceux-ci font suite à une altercation provoquée par un usager.
Ces questions sont parfois délicates car elles font appel à deux juridictions : les tribunaux administratifs si on recherche la responsabilité de la collectivité dans le cas d’une faute de service, les tribunaux civils pour ce qui concerne les procédures à l’encontre des individus, dans le cas d’une faute personnelle. Elles se compliquent également si l’on considère que les tribunaux prennent ou non en considération l’intérêt qu’il y a, ou pas, à engager la responsabilité de l’administration, par définition plus solvable qu’un particulier.
   
 
Responsabilité pénale
 
  La responsabilité pénale s’attache à déterminer si l'individu a commis une faute ou un acte répréhensible. La condamnation se traduit soit par une peine financière, soit par une peine d’emprisonnement, soit par les deux.
La responsabilité pénale d’un fonctionnaire, engagée pour des infractions commises dans le cadre de sa vie privée peut avoir des incidences sur sa vie professionnelle. Il peut être passible d’une sanction disciplinaire en raison de l’atteinte ainsi portée à la réputation de l’administration. Si la condamnation pénale s’accompagne expressément de la privation de ses droits civiques, le fonctionnaire doit alors être radié des cadres. Il en est de même en cas de condamnation pénale portant sur la déchéance de la nationalité française ou l’interdiction d’exercer un emploi public. La radiation des cadres est aussi possible si l’exercice des fonctions est incompatible avec les mentions portées au bulletin n° 2 du casier judiciaire. La procédure en responsabilité pénale est indépendante de la procédure disciplinaire que l’administration peut également engager.
Le code pénal comporte un corpus spécifique de sanctions liées à l’administration de la chose publique et pouvant intervenir à l’encontre des fonctionnaires pour des faits dont ils se sont rendus coupables dans l’exercice de leurs fonctions : abus d’autorité, discrimination, manquement au devoir de probité, prise illégale d’intérêts, atteinte à l’égalité des candidats dans les marchés publics, détournement de biens, faux, etc. Il existe par ailleurs de nombreuses situations pénales qui sans être spécifiques aux fonctionnaires trouvent à s’appliquer particulièrement dans l’activité qui est la leur : sécurité au travail ; conduite automobile et d’engins ; respect du domicile ; informatique et liberté ; environnement ; santé publique ; secret professionnel…
La responsabilité pénale d’un fonctionnaire peut être engagée en l’absence même d’un acte répréhensible : négligence, complicité passive… C’est certainement le domaine de la sécurité et des accidents du travail qui concerne le plus d’agents d’encadrement. Ainsi, tout responsable de service est personnellement en cause si survient un accident dont l’origine provient d’un manquement aux règles de sécurité. Toutefois, la responsabilité pénale du fonctionnaire ne peut être engagée que s’il est démontré qu’il n’a pas accompli les diligences normales compte tenu de ses compétences, du pouvoir et des moyens dont il dispose, ainsi que des difficultés propres aux missions que la loi lui confie.
La loi Fauchon, du 10/07/2000 a introduit la distinction entre la responsabilité pénale de l’auteur direct d’un dommage, qui peut être engagée pour une faute simple, et celle de l’auteur indirect d’un dommage, qui ne peut être recherché qu’en cas de violation délibérée d’une obligation ou faute d’une particulière gravité.

==> Pour en savoir plus :
- Code pénal, pris dans son ensemble.
- Loi 83-634. Art. 26.
Sous réserve des dispositions du quatrième alinéa de l'article 121-3 du code pénal, les fonctionnaires et les agents non titulaires de droit public ne peuvent être condamnés sur le fondement du troisième alinéa de ce même article pour des faits non intentionnels commis dans l'exercice de leurs fonctions que s'il est établi qu'ils n'ont pas accompli les diligences normales compte tenu de leurs compétences, du pouvoir et des moyens dont ils disposaient ainsi que des difficultés propres aux missions que la loi leur confie.

==> Jurisprudence :
Un manquement ayant concouru à la survenance d’un accident justifie la condamnation pénale:
Le prévenu, pourvu de la compétence, de l'autorité et des moyens nécessaires à l'exercice de sa mission, n'a pas accompli, avant son départ en congés annuels, les diligences normales qui lui incombaient pour assurer le respect des règles relatives à la sécurité des travailleurs chargés d'effectuer en son absence les travaux prévus au cours de cette période et qui exigeaient des précautions particulières. Ce manquement ont concouru à la survenance de l'accident. Cours de cassation – chambre criminelle – pourvoi 95-83010 du 17 juin 1997.

==> Quelques exemples issus du code pénal.
- Art. 221.6. Le fait de causer […], par maladresse, imprudence, inattention, négligence ou manquement à une obligation de prudence ou de sécurité imposée par la loi ou le règlement, la mort d'autrui constitue un homicide involontaire puni de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende. En cas de violation manifestement délibérée d'une obligation particulière de prudence ou de sécurité imposée par la loi ou le règlement, les peines encourues sont portées à cinq ans d'emprisonnement et à 75 000 euros d'amende.
- Art.222.19. Le fait de causer à autrui […], par maladresse, imprudence, inattention, négligence ou manquement à une obligation de prudence ou de sécurité imposée par la loi ou le règlement, une incapacité totale de travail pendant plus de trois mois est puni de deux ans d'emprisonnement et de 30000 euros d'amende. En cas de violation manifestement délibérée d'une obligation particulière de prudence ou de sécurité imposée par la loi ou le règlement, les peines encourues sont portées à trois ans d'emprisonnement et à 45 000 euros d'amende.
- Art. 226-13. La révélation d'une information à caractère secret par une personne qui en est dépositaire soit par état ou par profession, soit en raison d'une fonction ou d'une mission temporaire, est punie d'un an d'emprisonnement et de 15000 euros d'amende.
   
 
L’évaluation
 
  À dater du 1er janvier 2015, l'entretien professionnel annuel se substitue à la notation, qui est supprimée (loi 2014-58 du 27 janvier 2014). La valeur professionnelle du fonctionnaire, appréciée au cours de cet entretien, sera prise en compte pour l’avancement de grade et la promotion interne mais aussi pour l’avancement d’échelon.
Le décret n°2014-1526 du 16 décembre 2014 précise que cet entretien s’applique à tous les fonctionnaires titulaires, y compris ceux qui étaient exclus de la notation. En revanche, les agents contractuels, les fonctionnaires stagiaires ainsi que certains fonctionnaires en détachement ne sont pas concernés.
L’entretien doit être conduit par le supérieur hiérarchique direct du fonctionnaire. Il fixe la date de l’entretien en fonction, notamment, du calendrier de la CAP dont relève l’agent. La convocation lui est adressée au moins huit jours avant la date de l’entretien, accompagnée de sa fiche de poste et d’un exemplaire de la fiche d’entretien.
L’entretien porte principalement sur :
1° Les résultats professionnels obtenus par le fonctionnaire eu égard aux objectifs qui lui ont été assignés et aux conditions d'organisation et de fonctionnement du service dont il relève ;
2° Les objectifs assignés au fonctionnaire pour l'année à venir et les perspectives d'amélioration de ses résultats professionnels, compte tenu, le cas échéant, des évolutions prévisibles en matière d'organisation et de fonctionnement du service ;
3° La manière de servir du fonctionnaire ;
4° Les acquis de son expérience professionnelle ;
5° Le cas échéant, ses capacités d'encadrement ;
6° Les besoins de formation du fonctionnaire eu égard, notamment, aux missions qui lui sont imparties, aux compétences qu'il doit acquérir et à son projet professionnel ainsi que l'accomplissement de ses formations obligatoires ;
7° Les perspectives d'évolution professionnelle du fonctionnaire en termes de carrière et de mobilité.
Au cours de cet entretien, l’agent est invité à formuler ses observations et propositions sur l’évolution du poste et le fonctionnement du service.
Les critères d’évaluation sont fixés par la collectivité, après avis du comité technique, et reposent sur la nature des tâches qui lui sont confiées et le niveau de responsabilité qu’il assume.
L’entretien fait l’objet d’un compte-rendu écrit qui est notifié au fonctionnaire dans un délai maximum de 15 jours. Ce dernier peut le compléter avant de le retourner, signé, à son supérieur hiérarchique.
Il peut également demander à l’autorité territoriale la révision du compte-rendu de l’entretien dans un délai de 15 jours francs suivant sa notification. Dans un second temps, s’il n’a pas obtenu satisfaction, le fonctionnaire peut demander à la CAP de proposer elle-même à l’autorité territoriale la révision du compte-rendu de l’entretien. Et ce dans un délai d’un mois suivant la notification de la réponse de l’autorité territoriale. « Tous éléments utiles d’information » doivent alors être transmis à la CAP. L’autorité territoriale examine cette nouvelle demande et communique au fonctionnaire, qui en accuse réception, le compte rendu définitif de l’entretien professionnel.
En plus de la procédure particulière de révision, le fonctionnaire peut adresser un recours gracieux à l’autorité territoriale ou exercer un recours contentieux devant le juge administratif. Tout comme le recours gracieux, la procédure de demande de révision interrompt le délai de recours contentieux
Les comptes-rendus d'entretiens professionnels sont utilisés, notamment, pour l’établissement du tableau d’avancement.

Mise en place dans de nombreuses collectivités à titre expérimental avant le 1er janvier 2015, cette méthode d’évaluation présente de nombreux avantages :
• Le fonctionnaire connaît mieux le cadre de ses missions et de ses responsabilités puisqu’on lui fixe des objectifs. De même il peut être actif dans sa propre évaluation en sachant sur quoi et pourquoi il est évalué.
• Le chef de service a ainsi l’occasion d’un entretien qualitatif avec ses agents et cela lui permet de dialoguer sur les difficultés individuelles et collectives rencontrées dans le fonctionnement du service, les améliorations à apporter, les nouveaux objectifs à se donner.
• La collectivité dans son ensemble est amenée à réfléchir sur ses objectifs, ses projets, son organisation, ce qui lui permet de dégager de grandes orientations et des projets de services.

==> Pour en savoir plus :
- Loi n°83-634. Art.17.
- Loi n°2014-58 du 27 janvier 2014. Art. 76.
- Décret n°86-473 du 14 mars 1986, relatif aux conditions générales de notation des fonctionnaires territoriaux.
- Décret n°2014-1526 du 16 décembre 2014, relatif à l'appréciation de la valeur professionnelle des fonctionnaires territoriaux

==> Jurisprudence :
- Un agent peut contester le compte rendu de son entretien professionnel directement devant la juridiction administrative.
En effet, si l’agent a la possibilité de demander d’abord une révision à l’autorité hiérarchique, cette démarche n’est qu’une possibilité et ne constitue pas un préalable à un recours contentieux.
Conseil d’Etat, 6 mai 2015, M. A., req. n°386907

- Les agents, dont le cadre d’emploi ne prévoyait ni notation ni appréciation de la valeur professionnelle, n’ont pas obligation d’être intégrés au dispositif de l’entretien professionnel.
Si l’entretien professionnel s’applique à tous les corps, cadres d'emploi ou emplois de la fonction publique territoriale, le décret qui l’institue n'a ni pour objet, ni pour effet d'imposer l'application d'une procédure d'appréciation à tous les fonctionnaires territoriaux. Il définit uniquement les modalités de cette appréciation lorsqu'elle est prévue par un statut particulier.
Ainsi, les médecins, psychologues, biologistes, vétérinaires et pharmaciens ne sont pas concernés par cette mesure.
Conseil d’Etat, 30 décembre 2015, Syndicat national des médecins de protection maternelle et infantile, req. n°388060.
   
 
Le droit disciplinaire
 
  Les fonctionnaires ont des droits, ils ont aussi des obligations qu’ils doivent respecter. En cas de faute ou de manquement à une obligation, ils s’exposent à des sanctions disciplinaires décidées par l’employeur, sous le contrôle du juge administratif.
Les fautes ne sont pas définies en tant que telles par la loi statutaire. C’est donc tout d’abord à l’employeur qu’il revient d’évaluer si une situation de travail revêt ou non le caractère d’une faute et, par conséquent, d’engager une procédure disciplinaire à l’encontre du fonctionnaire qu’il estime fautif. La terminologie consacrée est que l’autorité territoriale est détentrice du pouvoir disciplinaire. Un pouvoir qui se caractérise, d’une part, par la capacité de déclencher la procédure disciplinaire, d’autre part, par celle d’évaluer la gravité de la faute et, enfin, par le pouvoir de choisir quelle sanction, parmi celles définies par le statut, est justement proportionnée à la gravité de la faute commise.
Pour qualifier la faute, l’autorité territoriale peut se référer aux obligations fixées par le statut, telles que l’interdiction d’exercer une activité privée lucrative, la discrétion et le secret professionnel, la réserve, la justification des absences, la probité, la moralité… Elle examine également les faits et événements et peut ainsi qualifier de faute professionnelle tous types d’écarts de comportements ou d’erreurs : manque de ponctualité ou d’assiduité, intempérance, paresse, négligence, manque de vigilance à l’égard des subordonnés, rétention d’information, détournement de correspondances, incorrection, indiscipline… Ainsi la faute peut se caractériser tout autant par un acte, une attitude, un comportement, un écart en référence à ce qu’est une situation normale de travail, que par le manquement à une obligation définie par le statut de la fonction publique ou par toute autre source de droit : code pénal, droit d’accès aux documents administratifs, droit informatique et liberté.
Ce large pouvoir d’appréciation de l’autorité territoriale est contrebalancé, en premier lieu, par la nécessité de respecter une procédure et, ensuite, par l’obligation d’appliquer une sanction prévue par le statut. La procédure permet au fonctionnaire incriminé de prendre connaissance des faits qui lui sont reprochés et d’organiser sa défense. L’obligation d’appliquer une sanction, et une seule, prévue par le statut évite que ne soient appliquées des sanctions multiples ou des sanctions déguisées. Ainsi, procédure et sanction enferment la démarche disciplinaire dans un cadre juridique formel placé sous le contrôle du juge administratif.

==> Pour en savoir plus :
- Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, portant droits et obligations des fonctionnaires.
- Loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, portant dispositions statutaires relatives à la FPT.
- Code pénal, titre III, chapitre II, articles 431-1 et suivants : des atteintes à l'administration publique commises par des personnes exerçant une fonction publique.
- Décret n° 89-677 du 18 septembre 1989, relatif à la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires territoriaux.
   
 
La gravité de la faute
 
  Lorsque l’employeur territorial est amené à exercer son pouvoir disciplinaire, il considère la nature de la faute commise par son collaborateur et en estime librement la gravité afin de déterminer quelle sanction, parmi celles prévues par le statut, il convient d’appliquer. Ainsi, en l’absence d’un barème faute/sanction, l’employeur dispose d’un important pouvoir d’appréciation. Dès lors, le débat va s’engager, d’abord devant le conseil de discipline puis, le cas échéant, devant le juge administratif, afin d’établir si la sanction appliquée par l’employeur est proportionnée à la gravité de la faute commise par l’employé.
En l’état de la jurisprudence, on peut retenir que le juge administratif apprécie la gravité de la faute au regard de trois critères :
- La nature des fonctions exercées. Un problème de ponctualité s’apprécie différemment selon que l’on est, ou pas, responsable de l’ouverture au public d’un service. Un langage grossier s’appréciera plus sévèrement dans un service au contact des enfants.
- L’étendue des responsabilités. Plus un agent occupe un poste élevé dans la hiérarchie, plus il est investi de responsabilités, et plus le juge sera exigent, donc sévère à son égard.
- La gravité des faits. Bien entendu, un vol est plus grave qu’un usage non autorisé, une absence plus grave qu’un retard, une violence plus grave qu’un écart de langage.
En conjuguant ces trois critères, on comprend donc qu’un vol commis par un attaché territorial responsable d’une régie de recettes constitue une faute bien plus grave que l’utilisation non autorisée d’un outillage commise par un adjoint technique du service espaces verts.

==> Pour en savoir plus :
- Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, portant droits et obligations des fonctionnaires.
- Loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, portant dispositions statutaires relatives à la FPT.
- Code pénal, titre III, chapitre II, articles 431-1 et suivants : des atteintes à l'administration publique commises par des personnes exerçant une fonction publique.
- Décret n° 89-677 du 18 septembre 1989, relatif à la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires territoriaux.


==> Jurisprudence :
- L’indélicatesse est totalement exclue.
Est légale la sanction de licenciement infligée à un agent technique non titulaire responsable du service de restauration de l’école primaire, motivée par l’utilisation abusive à des fins personnelles du téléphone de service, notamment pour des appels en métropole, une dizaine de fois par jour, et la récupération de manière habituelle des restes de repas non consommés par les élèves. Eu égard à leur gravité et à leur caractère répété, la sanction de licenciement n’est pas manifestement disproportionnée aux faits reprochés.
Cour administrative d’appel de Bordeaux, 2 juin 2009, Commune de sainte Rose, req. n°s08BX1869 et 08BX01870.

- La critique ne constitue nécessairement pas une entorse à l’obligation de réserve.
Est illégale la sanction d’exclusion temporaire de fonctions pour une durée de trois jours à l’encontre d’un agent qui a utilisé la messagerie professionnelle pour donner son point de vue personnel sur les conditions de notation, évaluation et avancement au sein de sa collectivité. En effet, si le courriel adressé par cet agent critique de manière vive et parfois polémique la façon dont sont évalués, notés et promus les agents du service par les autorités qui en ont la charge, il ne comporte ni propos injurieux ni attaques personnelles mettant en cause ses supérieurs hiérarchiques ou les élus ; que, dès lors, ce courriel ne peut être regardé comme contrevenant à l’obligation de réserve qui s’impose même dans le cadre d’une activité syndicale ou au respect dont doit faire preuve un agent à l’égard de ses supérieurs hiérarchiques et des élus.
Cour administrative d’appel de Bordeaux, 2 juin 2009, Région Réunion, req. n°08BX02082.

- La détention d'images pédophiles légitime une révocation
Un assistant ingénieur d'un centre informatique de gestion des universités avait fait l'objet d'une révocation disciplinaire, suite à une condamnation pénale pour détention d'images ou de représentations de mineurs présentant un caractère pornographique. L'agent contestait cette décision et arguait du caractère excessif de la sanction dans la mesure où il n'exerçait pas de fonctions d'enseignement mais occupait un poste purement technique et n'était pas en contact avec les étudiants. La juridiction d'appel a toutefois considéré que la détention d'images ou de représentations de mineurs présentant un caractère pornographique revêtait un caractère certain de gravité, particulièrement de la part d'un agent de catégorie A et, par conséquent, justifiait sa révocation.
CAA Nancy - 5 mai 2010 - n° 09 NC 01294.

- La faute peut s’apprécier en considération de l’intension de son auteur.
Ne peut légalement justifier la sanction de blâme le motif tiré de ce qu’un agent a demandé une " contribution " financière de cinquante centimes à ses patients pour des séances d'acupuncture, dès lors que cette " contribution " recouvre simplement l'achat d'aiguilles à prix coûtant par les patients souhaitant bénéficier de séances d'acupuncture, en cas d'indisponibilité dans le service, sans que l’agent en retire un quelconque bénéfice.
Conseil d'État, 13 juin 2012, M. C., req. n°349537.
   
 
Les sanctions disciplinaires
 
  La loi prévoit neuf sanctions disciplinaires réparties en quatre groupes :
• 1er groupe : avertissement, blâme et exclusion temporaire pour une durée de 3 jours.
• 2e groupe : abaissement d’échelon et exclusion temporaire pour une durée de 4 à 15 jours.
• 3e groupe : rétrogradation et exclusion temporaire pour une durée de 16 jours à 2 ans.
• 4e groupe : mise à la retraite d’office et révocation.
Une même faute ne peut entraîner un cumul de sanctions.
La liste des sanctions applicables aux fonctionnaires fautifs est fixée par le statut de la fonction publique sans toutefois que soit établi un barème de correspondance entre une faute et une sanction. Il en résulte que l’autorité territoriale dispose d’une capacité d’appréciation de la gravité de la faute et de la sanction qui lui est applicable. En revanche, aucune autre sanction que celles prévues par la loi ne peut être infligée. Ainsi le juge administratif a-t-il été conduit à annuler des sanctions déguisées : suppression d’avantages et d’indemnités, diminution de responsabilités, changement d’affectation, suppression d’emploi…
Dans quelques cas limités les textes imposent l’application d’une sanction pour manquement à une prescription législative ou réglementaire, ou pour une faute disciplinaire. L’autorité territoriale ne peut alors infliger une autre sanction. Tel est le cas de la révocation par radiation des cadres qui résulte de l’application du code pénal lorsqu’un fonctionnaire est condamné à l’incapacité d’exercer une fonction publique, ou encore déchu de la nationalité française ou de ses droits civiques.

==> Pour en savoir plus :
- Décret n° 89-677 du 18 septembre 1989, relatif à la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires territoriaux.

==> Jurisprudence :
- Le juge administratif a bien pour rôle d’évaluer sur le fond les fautes et sanctions disciplinaires.
Il appartient au juge administratif, saisi de moyens en ce sens, de rechercher si les faits reprochés à un agent public et qui ont été sanctionnés disciplinairement constituent des fautes de nature à justifier une sanction, et si la sanction retenue est proportionnée à la gravité de ces fautes.
Conseil d’État, 13 novembre 2013, M. B., req. n°347704

- Une mutation fondée sur le comportement de l’agent n’est pas nécessairement une sanction.
Un agent de collège a été muté d’un établissement à un autre en raison de son comportement envers les membres de sa hiérarchie et de certains collègues : comportement ayant des conséquences sur le fonctionnement normal du collège. Considérant que le nouvel emploi est conforme aux missions d’un agent d’entretien et que la mutation n’a pas eu pour effet de le déclasser, le Conseil d’État à considéré que même si elle est motivée par le comportement de l’agent, la mutation ne constitue pas une sanction disciplinaire.
CE 28 décembre 2009. Req. N°312133.

- Les violences physiques justifient la révocation.
Les violences physiques exercées par un agent public sur son supérieur hiérarchique, dans l'exercice de ses fonctions, justifient l'application d'une sanction de révocation. Ceci, même si l'agression commise par le requérant sur son supérieur hiérarchique constitue un fait isolé dans la carrière de celui-ci et serait exempte de préméditation.
Cour administrative d’appel de Bordeaux, 10 avril 2012, Office public de l’habitat Gironde Habitat, req. n°11BX01558
   
 
La procédure disciplinaire
 
  Le pouvoir disciplinaire appartient à l’autorité territoriale qui seule peut engager la procédure disciplinaire. Depuis la loi n°2016-483 du 20 avril 2016, aucune procédure disciplinaire ne peut être engagée au-delà d'un délai de 3 ans à compter du jour où l'administration a eu une connaissance effective de la réalité, de la nature et de l'ampleur des faits passibles de sanction. On distingue deux types de procédures :
>> La procédure simplifiée.
Cette procédure s’applique si les sanctions envisagées relèvent du premier groupe de sanctions disciplinaires : avertissement, blâme et exclusion temporaire pour une durée maximum de 3 jours. Le fonctionnaire doit être informé de la procédure engagée contre lui, des faits qui lui sont reprochés, de son droit à communication intégrale de son dossier individuel et de la possibilité qui lui est offerte de se faire assister par un ou plusieurs défenseurs de son choix. L’autorité territoriale doit laisser à l’intéressé un délai suffisant pour qu’il prenne connaissance de son dossier et organise sa défense. Si l’autorité territoriale maintient sa sanction, elle n’est alors susceptible de recours que devant la juridiction administrative.
>> La procédure faisant intervenir le conseil de discipline.
Lorsque l’autorité territoriale a l’intention de prononcer une sanction appartenant aux groupes 2, 3 ou 4, elle engage d’abord une procédure simplifiée (information de l’intéressé), puis doit obligatoirement saisir le conseil de discipline par un rapport qui précise les faits reprochés, leurs circonstances et en principe la sanction envisagée.
Le conseil de discipline est une émanation de la commission administrative paritaire territorialement compétente pour le cadre d’emplois auquel appartient le fonctionnaire poursuivi. Il est présidé par un magistrat de l’ordre administratif.
Le conseil de discipline entend chacun des témoins, en présence des parties et de leurs conseils qui peuvent intervenir à tout moment sur autorisation du président. Avant de délibérer le président invite les parties à présenter d’ultimes observations. Le conseil de discipline délibère à huis clos et à la majorité des membres présents. Il donne un avis motivé sur la sanction. Cet avis doit être compréhensible et utilisable par l’autorité territoriale.
C’est l’autorité territoriale qui prend la décision de sanction. Cette décision doit être motivée. Si la sanction de l’autorité territoriale est plus sévère que l’avis du conseil de discipline, et dans tous les cas pour les sanctions du quatrième groupe, la décision est alors susceptible de recours devant le conseil de discipline de recours. Ce dernier est un conseil de discipline régional qui siège au centre de gestion compétent pour le département chef lieu de région. Il émet un “avis conforme”, c’est-à-dire que la sanction finale, prononcée par l’autorité territoriale, ne peut être plus sévère que celle proposée par le conseil de discipline de recours.

>> Procédure disciplinaire et procédure pénale.
Dans certaines circonstances, la faute commise par un fonctionnaire territorial peut également relever d’une procédure pénale. Intervient alors une enquête de police qui conduit à une condamnation devant un tribunal pénal. Cette procédure est distincte de la procédure disciplinaire qui peut être poursuivie par ailleurs en interne. Au total, une même faute peut donc être sanctionnée à la fois devant le juge pénal et dans le cadre d’une procédure disciplinaire.
Si ces procédures sont distinctes, elles ont cependant un lien technique dans la mesure où les faits avérés par la procédure pénale n’ont plus à être démontrés ou prouvés dans le cadre de la procédure disciplinaire. Ainsi, un employeur territorial qui constate un vol commis par un collaborateur aura tout intérêt à porter plainte afin de laisser l’enquête judiciaire donner force à sa propre procédure disciplinaire.
Le lien entre procédure pénale et procédure disciplinaire peut également s’établir même concernant des faits commis en dehors du service, dans le cadre d’une activité privée. Ainsi, le juge pénal peut assortir sa condamnation d’une interdiction d’exercer un emploi public, d’une perte de la nationalité française, ou d’une déchéance des droits civiques qui impliqueront une radiation automatique du fonctionnaire. Dans d’autres circonstances, une condamnation conduira à une inscription au bulletin n°2 du casier judiciaire d’une mention incompatible avec l’exercice des fonctions. La procédure disciplinaire ouverte en interne, à la demande de l’autorité territoriale, devra évaluer si la condamnation pénale à titre privé est compatible avec la continuité d’exercice de la fonction publique.

>> La suspension.
En cas de faute grave commise par un fonctionnaire, qu'il s'agisse d'un manquement à ses obligations professionnelles ou d'une infraction de droit commun, l'auteur de cette faute peut être suspendu par l'autorité ayant pouvoir disciplinaire qui saisit, sans délai, le conseil de discipline. Le fonctionnaire suspendu conserve son traitement, l'indemnité de résidence, le supplément familial de traitement et les prestations familiales obligatoires. Sa situation doit être définitivement réglée dans le délai de quatre mois.
Si, à l'expiration d'un délai de quatre mois, aucune décision n'a été prise par l'autorité ayant le pouvoir disciplinaire, le fonctionnaire qui ne fait pas l'objet de poursuites pénales est rétabli dans ses fonctions. S'il fait l'objet de poursuites pénales et que les mesures décidées par l'autorité judicaire ou l'intérêt du service n'y font pas obstacle, il est également rétabli dans ses fonctions à l'expiration du même délai. Lorsque, sur décision motivée, il n'est pas rétabli dans ses fonctions, il peut être affecté provisoirement par l'autorité investie du pouvoir de nomination, sous réserve de l'intérêt du service, dans un emploi compatible avec les obligations du contrôle judiciaire auquel il est, le cas échéant, soumis. A défaut, il peut être détaché d'office, à titre provisoire, dans un autre corps ou cadre d'emplois pour occuper un emploi compatible avec de telles obligations. L'affectation provisoire ou le détachement provisoire prend fin lorsque la situation du fonctionnaire est définitivement réglée par l'administration ou lorsque l'évolution des poursuites pénales rend impossible sa prolongation.
Le magistrat ayant ordonné le contrôle judiciaire et le procureur de la République sont informés des mesures prises à l'égard du fonctionnaire. La commission administrative paritaire du corps ou cadre d'emplois d'origine du fonctionnaire est également tenue informée de ces mesures.
Le fonctionnaire qui, en raison de poursuites pénales, n'est pas rétabli dans ses fonctions, affecté provisoirement ou détaché provisoirement dans un autre emploi peut subir une retenue, qui ne peut être supérieure à la moitié de sa rémunération. Il continue, néanmoins, à percevoir la totalité des suppléments pour charges de famille.
En cas de non-lieu, relaxe, acquittement ou mise hors de cause, l'autorité hiérarchique procède au rétablissement dans ses fonctions du fonctionnaire et publie la décision de réintégration. Après accord de l'agent concerné, le procès-verbal est porté par l'administration à la connaissance des agents en fonction dans les administrations, services ou établissements intéressés et des usagers, lorsque l'agent concerné occupe un emploi en contact avec le public. Cette communication doit se faire dans un délai d'un mois, par tout moyen approprié, notamment par voie d'affichage ou de façon dématérialisée. Le procès-verbal doit indiquer la date de rétablissement de l'intéressé dans ses fonctions. A contrario, aucune mention relative à la faute ou à la décision judiciaire n’est demandée. Cette mesure s’applique aux décisions de rétablissement prononcées à compter du 27 août 2016.

==> Pour en savoir plus :
- Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, portant droits et obligations des fonctionnaires.
- Loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, portant dispositions statutaires relatives à la FPT.
- Décret n° 89-677 du 18 septembre 1989, relatif à la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires territoriaux.
- Décret n° 89-229 du 17 avril 1989, relatif aux commissions administratives paritaires.
- Décret n° 95-1018 du 14 septembre 1995, fixant la répartition des fonctionnaires territoriaux en groupes hiérarchiques.
- Décret n° 2016-1155 du 24 août 2016 relatif à la publicité du procès-verbal de rétablissement dans les fonctions pris en application de l'article 30 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 relative aux droits et obligations des fonctionnaires.
   
 
Le dossier du fonctionnaire
 
  Le dossier du fonctionnaire est un document de référence important. Il constitue une mémoire de la carrière et joue donc un rôle protecteur. En dehors de ce qu’impose la bonne gestion d’une carrière et mis à part les interdictions prévues par la loi, il n’existe pas de règle légale concernant la composition du dossier.
Les principaux documents à classer et conserver sont les diplômes, les documents d’état civil, les extraits de liste d’aptitude, les arrêtés de nomination, de titularisation et de reclassement, les décisions d’affectation et de mutation interne, la notation, les arrêtés de promotion et de position, les actes relatifs à la formation professionnelle, les arrêtés portant sanctions disciplinaires (sauf l’avertissement et les sanctions radiées ou amnistiées).
Certains documents ne doivent pas figurer dans le dossier. Il s’agit d’abord de ce qui découle des protections statutaires (telle que la liberté d’opinion), qui interdisent que le dossier fasse mention des opinions politiques, syndicales, philosophiques ou religieuses, et des activités en relation avec elles. Le respect de la vie privée constitue une autre garantie et le dossier ne peut comporter de telles observations, sauf si celles-ci sont constatées dans l’exercice des fonctions ou de nature à compromettre le bon fonctionnement du service. Enfin le secret médical impose que le dossier ne comporte que les conclusions et conséquences administratives de la situation médicale. Le dossier médical est quant à lui conservé par le médecin qui ne peut le communiquer ni aux personnes étrangères à son service ni à une autre administration.
Les différentes pièces du dossier sont classées, enregistrées et numérotées. L’organisation matérielle du classement et de la numérotation est laissée à l’appréciation de la collectivité territoriale. On retiendra qu’il s’agit d’organiser une forme d’intangibilité du dossier, qui ne peut donc être modifié à loisir. Toutefois on peut remarquer que l’obligation de faire disparaître définitivement certaines sanctions disciplinaires pourrait amener à renuméroter tout un dossier. Un classement des pièces par nature semble une bonne solution.
Le fonctionnaire dispose d’un droit d’accès à son dossier individuel, en général et dans le cadre particulier d’une procédure disciplinaire. Il en est de même pour son défenseur dans le cadre d’une procédure disciplinaire. En dehors de ces possibilités, les tiers n’ont pas accès au dossier et l’autorité territoriale est tenue de prendre toutes dispositions pour que le nombre des fonctionnaires ayant accès aux dossiers soit contrôlé avec précision. Bien entendu ces fonctionnaires sont tenus à la discrétion, voire au secret professionnel.
En cas d’engagement d’une procédure disciplinaire, le fonctionnaire territorial poursuivi a droit obligatoirement à la communication des pièces de son dossier individuel, ainsi qu’à l’assistance de défenseurs de son choix lors de cette communication. (articles 19 alinéa 2 de la loi du 13 juillet 1983 pour les titulaires et 37 alinéa 2 du décret du 15 février 1988 pour les non titulaires).
L’administration doit informer l’agent de ses droits (CE 17 juin 1988, M. Labrosse).
En dehors de la procédure disciplinaire l’agent peut prendre connaissance de son dossier individuel sur la base de l’article 6 bis de la loi du 17 juillet 1978.
La demande doit en être fait par écrit, la collectivité ayant un mois pour répondre. En l’absence de réponse à l’expiration du délai, cela équivaut à un refus de communication. Le refus tacite ou exprès de la part de la collectivité fait courir un délai de deux mois pour saisir la commission d’accès aux documents administratifs (Cada). Cette saisine est le préalable à tout recours juridictionnel. Cet avis ne lie pas la collectivité qui dispose d’un délai d’un mois pour informer la Cada et le demandeur de la suite réservée à sa demande. En cas de refus exprès de communiquer le document, le demandeur dispose d’un délai de deux mois (pas de délai en cas de refus implicite) pour saisir le juge administratif, qui doit statuer dans les six mois.
À l’instar de la procédure disciplinaire l’agent peut se faire assister d’une personne de son choix et la collectivité ne peut s’y opposer (CE 11 juillet 1988, M. Coiffier).

==> Pour en savoir plus :
- Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, portant droits et obligations des fonctionnaires.
- Loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, portant dispositions statutaires relatives à la FPT.
- Décret n° 89-677 du 18 septembre 1989, relatif à la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires territoriaux.

==> Jurisprudence :
- L’agent contractuel non renouvelé n’a pas droit à la communication de son dossier.
La décision de ne pas renouveler le contrat d’un agent non titulaire fondée sur l’appréciation portée par l’autorité compétente sur l’aptitude professionnelle de cet agent et, de manière générale, sur sa manière de servir et se trouvant prise en considération de la personne, n’est ni au nombre des mesures qui ne peuvent légalement intervenir sans que l’intéressé ait été mis à même de prendre connaissance de son dossier, ni au nombre de celles qui doivent être motivées en application des dispositions de la loi du 11 janvier 1979.
Arrêt du Conseil d’État du 23 février 2009, M. M., req. n°304995.

- L'incomplétude du dossier du fonctionnaire n'implique pas la nullité de la procédure disciplinaire.
Ni l'absence de feuille de notation, ni l'absence de classement et de numérotation des pièces du dossier, ne sont de nature à entacher d'irrégularité une procédure disciplinaire dès lors que la sanction attaquée n'est pas fondée sur ces documents.
Arrêt de la CAA de Bordeaux du 28 août 2009, req. n°08BX03163 et 08BX03188.
       
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