Déontologie, éthique, droits et obligations du fonctionnaire territorial
Chapitre précédent Chapitre suivant Le fonctionnaire réservé, neutre, discret, dépositaire d’informations
   
 
L’obligation de réserve
 
  Le fonctionnaire se doit de respecter une certaine retenue dans les opinions qu’il exprime en public. Lorsqu’il le fait dans l’exercice de ses fonctions, c’est pour lui une obligation absolue. En dehors du service le fonctionnaire redevient un citoyen qui veillera à ne pas exprimer ses opinions de façon outrancière et inconsidérée. Cette obligation sera d’autant plus forte qu’il occupe un rang élevé dans la hiérarchie. Il paraît en effet délicat qu’un directeur général puisse critiquer vertement la politique de son maire lors d’une réunion publique. En revanche, certains fonctionnaires disposent d’une plus large liberté de parole : c’est le cas d’un fonctionnaire territorial qui serait par ailleurs titulaire d’un mandat électif ou encore celui, différent, d’un représentant syndical.
L’obligation de réserve n’apparaît pas expressément dans la loi mais est régulièrement retenue par la jurisprudence. On peut dire qu’elle constitue le corollaire de la liberté d’opinion, et que c’est une obligation particulièrement difficile à cerner.

==> Jurisprudence :
- Le comportement d’un agent de police municipale peut justifier le retrait de son agrément et sa révocation.
Les faits suivants constituent des manquements graves aux obligations professionnelles et ont été retenus comme justifiant le retrait de l’agrément et la révocation d’un policier municipal :
« n’a pas respecté les horaires de travail assignés, n’a pas assuré la mission de sécurisation de l’entrée et de la sortie des élèves lui étant dévolue, s’est montré agressif, voire injurieux, envers plusieurs agents et des administrés allant jusqu’à provoquer lui même des altercations avec des automobilistes, a tenu des propos lors d’une interview radiophonique mettant en cause l’action et la personne du maire qui, en raison de leur nature et de leur caractère outrancier, ne sauraient être rattachés à l’exercice normal des fonctions syndicales ».
Cour administrative d’appel de Bordeaux, 24 février 2009, M. M., req. n°07BX00783 et req. n°07BX00784.
   
 
L'obligation de neutralité
 
  Dans l'exercice de ses fonctions, le fonctionnaire est tenu à l'obligation de neutralité. Il traite de façon égale toutes les personnes et respecte leur liberté de conscience et leur dignité. Il respecte le principe de laïcité et, à ce titre, s'abstient de manifester ses opinions religieuses.
   
 
La discrétion professionnelle
 
  Les fonctionnaires territoriaux sont tenus à la discrétion professionnelle pour les faits, informations ou documents dont ils ont eu connaissance à l’occasion de l’exercice de leurs fonctions, et au secret professionnel pour ce qui concerne les informations confidentielles dont ils sont dépositaires. Ceci est particulièrement fréquent pour les professions médicales et sociales, ou pour tous les services qui ont à connaître de la situation familiale ou financière des personnes.
En dehors des cas expressément prévus par la réglementation en vigueur, notamment en matière de liberté d'accès aux documents administratifs, les fonctionnaires ne peuvent être déliés de l’obligation de discrétion professionnelle que par décision expresse de l'autorité dont ils dépendent.
==> Pour en savoir plus :
- Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, portant droits et obligations des fonctionnaires, art. 26.
   
 
Le secret professionnel
 
  Le secret professionnel vise la protection des personnes. Ainsi, un fonctionnaire ne peut divulguer un secret qui lui a été confié par une personne et il en est généralement de même pour un secret acquis, c’est-à-dire une information confidentielle connue du fonctionnaire indépendamment de la volonté de la personne concernée. Toutefois, la révélation d’un secret acquis est permise lorsqu’il s’agit de donner à une affaire administrative la suite qu’elle doit comporter. Elle est même parfois prévue par la loi et obligatoire lorsqu’il s’agit de dénoncer des crimes, des délits, ou des sévices et privations infligés à un mineur de moins de quinze ans.
Plus globalement, on retiendra que le secret professionnel trouve ses limites dans l’obligation de collaborer à l’œuvre de justice, dans l’action du fonctionnaire sous mandat judiciaire et, surtout, dans la non-assistance à personne en danger.
Être tenu au secret constitue une obligation pour le fonctionnaire, mais aussi pour la collectivité territoriale qui l’emploie. Celle-ci est en effet tenue de créer des conditions de travail qui permettent le respect du secret professionnel, telle que l’attribution d’un bureau indépendant ou encore le traitement spécifique de certains courriers à l’arrivée ou au départ. Si l’autorité territoriale peut relever le fonctionnaire de l’obligation de discrétion professionnelle prévue par le statut, en revanche le secret professionnel est une disposition du code pénal et en conséquence le fonctionnaire ne peut en être délié par quiconque.

La question du secret professionnel fait l’objet d’une réglementation particulière pour ce qui concerne les personnels de l’action sociale, qui peuvent partager les informations confidentielles nécessaires à la continuité et à l’efficacité de leur action lorsqu’ils interviennent auprès d’une même personne ou d’une même famille. Ainsi, si un professionnel constate une aggravation des difficultés sociales, éducatives ou matérielles d’une personne ou d’une famille justifiant la présence d’autres intervenants, il doit alors en informer le maire et le président du conseil départemental qui désigneront un professionnel chargé de coordonner l’action sociale et qui sera destinataire des informations nécessaires à sa mission. Des dispositions similaires existent pour les personnes en charge de la protection de l’enfance.

==> Pour en savoir plus :
- Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, portant droits et obligations des fonctionnaires, art. 26.
- Code pénal, article 226-13 et 226-14.
   
 
L’obligation d’informer
 
  Toute personne physique ou morale, française ou étrangère, a droit à communication des documents administratifs non nominatifs. C’est un principe important de transparence administrative et d’exercice de la démocratie. Tout fonctionnaire, quel que soit son grade, est concerné par cette obligation et peut un jour être en situation de l’exercer. Cependant, le droit d’accès est le plus souvent organisé par des règles fixées par l’autorité territoriale à l’échelle de la collectivité et qui encadrent les pratiques des fonctionnaires concernés en ne les laissant pas seuls devant la responsabilité de communication.

Le droit d’accès s’applique à tous les documents, quels qu’en soient la forme et le support, que produisent les autorités administratives, mais aussi aux documents qu’elles reçoivent des personnes privées. La loi s’impose à toutes les autorités publiques et aux organismes privés chargés d’une mission de service public pour les documents liés à cette mission. Toute personne peut obtenir son dossier médical ou fiscal, un courrier, une délibération, une enquête publique, des budgets locaux, un dossier de permis de construire, de passation de marché, un rapport d’analyse sur l’environnement. Les demandes d’accès doivent porter sur des documents existants, c’est pourquoi la loi ne permet pas d’obtenir une réponse à une demande de renseignement ou de faire établir un document à son attention. Pour préserver la sérénité de l’action de l’administration et limiter les contraintes que lui impose le droit d’accès, la loi ne lui fait pas obligation de communiquer des documents qui sont :
- inachevés, c’est-à-dire en cours d’élaboration,
- préparatoires à une décision tant que celle-ci n’est pas prise,
- diffusés publiquement.
Les administrations ne sont pas tenues de répondre à des demandes manifestement abusives par leur volume ou leur fréquence et formulées dans l’intention d’entraver l’activité des services. En revanche, la loi oblige l’autorité qui reçoit une demande de communication à la transmettre au service qui détient les documents lorsque le demandeur a mal identifié celui qui est susceptible de répondre à son souhait.
Les documents qui contiennent des informations sur des personnes physiques ne peuvent être communiqués qu’aux intéressés ou à leurs mandataires afin de préserver le secret médical et le secret de la vie privée. Les informations qui révèlent le comportement d’une personne et dont la divulgation pourrait lui nuire ne peuvent pas être communiquées aux tiers.
La loi protège aussi les intérêts privés liés au secret en matière commerciale et industriel, lequel recouvre le secret des procédés, le secret des informations économiques et financières, le secret des stratégies commerciales. Ces dispositions sont particulièrement importantes lorsque la demande de communication porte sur les dossiers de marchés publics.
Pour préserver la confidentialité des informations protégées, l’administration peut communiquer un document en occultant certains passages.
La bonne application du droit d’accès aux documents administratifs a été confié à une institution nationale, la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA). Toute personne qui se voit refuser l’accès à un document administratif ou n’obtient pas de réponse dans un délai d’un mois, peut saisir la CADA pour que celle-ci se prononce sur le caractère communicable ou non de ce document. Elle peut également la saisir lorsqu’elle reçoit une décision défavorable pour la réutilisation d’informations publiques.

==> Pour en savoir plus :
- Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen de 1789. Art. 15 : La Société a le droit de demander compte à tout Agent public de son administration.
- http://www.cada.fr/
- Loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant droit d’accès aux documents administratifs.
- Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983. Art. 27 : les fonctionnaires ont le devoir de satisfaire aux demandes d'information du public dans le respect des règles mentionnées à l'article 26 de la présente loi.
   
 
Les obligations en matière d’informatique et de libertés
 
  La préservation des libertés individuelles impose d’encadrer la constitution et l’utilisation des fichiers informatiques détenus, notamment, par les administrations publiques. Ce droit a été élargi, plus récemment, aux outils de géolocalisation et de télésurveillance, qui connaissent un important développement dans les collectivités territoriales.
Dans l’exercice de leurs missions les fonctionnaires participent à la constitution et à la conservation de nombreux fichiers informatiques. Ils sont de ce fait acteurs du droit informatique et liberté et exercent une responsabilité dont les manquements sont lourdement sanctionnés par le Code pénal (5 ans d’emprisonnement et 300.000€ d’amende). Il leur incombe donc, pour les missions dont ils ont la charge, de veiller aux prescriptions de la Commission nationale informatique et liberté (CNIL). Ces prescriptions peuvent se résumer en cinq grands principes :
- Le principe de finalité : les données à caractère personnel ne peuvent être recueillies et traitées que pour un usage déterminé et légitime, correspondant aux missions de la collectivité responsable du traitement.
- Le principe de proportionnalité : seules doivent être enregistrées les informations pertinentes et nécessaires pour assurer la gestion des services (par exemple, ne pas enregistrer la situation de famille lorsque sont seuls nécessaires, au regard des finalités du traitement, le nom et l’adresse de la personne).
- Le principe de durée limitée de conservation : une durée de conservation doit être établie en fonction de la finalité de chaque fichier (par exemple, un mois pour les enregistrements de vidéosurveillance, deux ans à compter de la dernière aide pour le fichier d’aide sociale, un an après le dernier contact avec l’intéressé pour le fichier des demandeurs d’emploi, etc.). Au-delà, les données doivent être archivées, sur un support distinct.
- Le principe de sécurité et de confidentialité : les données contenues dans les fichiers ne peuvent être consultées que par les services habilités à y accéder en raison de leurs fonctions et ne peuvent être communiquées qu’à des destinataires et des personnes autorisés à en connaître, en application de dispositions législatives particulières. L’autorité territoriale doit faire prendre les mesures nécessaires pour garantir la confidentialité des données et éviter leur divulgation. Il convient, par exemple, de veiller à ce que chaque agent ait un mot de passe individuel régulièrement changé et que les droits d’accès soient précisément définis en fonction des besoins réels.
- Le principe du respect du droit des personnes : le citoyen doit être informé de l’utilisation qui est faite de ses données personnelles ; il doit pouvoir accéder aux données conservées ; avoir la possibilité de faire opposition à l’utilisation des données et pouvoir en demander la rectification.

Depuis la refonte de la loi du 6 janvier 1978, intervenue en 2004, a été créée la fonction de correspondant informatique et liberté. La création de cette fonction demeure facultative mais est fortement recommandée. Elle permet, d’une part, d’alléger les obligations déclaratives de la collectivité, et surtout, d’autre part, de contribuer à une meilleure connaissance et application des règles. Ainsi, l’émergence d’une véritable culture informatique et liberté dans les collectivités contribue à une démarche collective qui renforce la sécurité juridique des pratiques et, par conséquent, des acteurs.

==> Pour en savoir plus :
- Loi n° 78-17 du 6 janvier 1978, relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés.
- Code pénal, art. 226-16 et suivants
- http://www.cnil.fr/
       
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