Déontologie, éthique, droits et obligations du fonctionnaire territorial
Chapitre précédent Chapitre suivant Le fonctionnaire obéissant et dévoué
Pour qu’une collectivité territoriale puisse fonctionner, il faut que l’on définisse le rôle et les responsabilités de chacun. Il s’agit d’apporter réponse à des questions telles que “qui décide de quoi ?” ou “qui peut donner des ordres à qui ?”, et à l’inverse “qui est tenu d’obéir, et à qui?”. Cette question se résume en une seule : qui détient l’autorité hiérarchique ? Une fois que l’on a apporté réponse à la première question se posent alors des problèmes concrets : si l’autorité hiérarchique est détenue par une seule personne, cette personne ne peut être partout et tout savoir : elle doit donc confier des parcelles d’autorité à des collaborateurs. Qui sont ces collaborateurs ? Que font-ils ? Ont-ils eux-mêmes d’autres collaborateurs sous leurs ordres ? C’est l’organigramme des services qui répond généralement à cette question. On peut aussi tirer des enseignements en analysant la répartition des délégations de signatures.
   
 
L’autorité hiérarchique
 
  Les collectivités territoriales et leurs établissements publics sont tous dotés d’un organe délibérant : conseil municipal, comité syndical, conseil départemental… Le conseil délibère sur les affaires de la collectivité. En matière de personnel, il fixe des orientations générales telles que les crédits affectés aux rémunérations, la liste des emplois créés ou encore le régime indemnitaire des fonctionnaires. Pour agir l’organe délibérant désigne en son sein un exécutif: maire ou président. C’est l’exécutif qui administre la collectivité et détient l’essentiel des pouvoirs concernant la gestion du personnel (nommer, promouvoir, sanctionner…) : on dira donc qu’en la matière le maire, ou le président est l’autorité territoriale.
L’autorité territoriale détient aussi l’autorité hiérarchique, et décide de l’organisation des services, de la hiérarchie, de l’affectation des agents, des priorités dans les missions et des moyens à mettre en œuvre. L’autorité territoriale peut déléguer sa signature à des fonctionnaires, suivant des modalités qui varient selon les collectivités territoriales.
Les services sont dirigés par le directeur général des services. Cette mission de direction est prévue par les textes et vaut autorité sur l’ensemble des personnels.
Le statut de la FPT organise une forme de hiérarchie entre les fonctionnaires en les répartissant en trois catégories :
La catégorie A correspond aux fonctions de conception et de direction. Même si le statut n'apporte aucune précision juridique à ce sujet, on peut donc considérer que les fonctionnaires territoriaux de catégorie A ont vocation à être des “cadres”.
La catégorie B correspond à des fonctions d’application, le recrutement se situant au niveau baccalauréat à bac + 2. Les fonctionnaires de catégorie B peuvent encadrer des équipes, des ateliers, des services. Avec la grande majorité des catégories A, ils constituent l'encadrement de proximité des collectivités locales.
La catégorie C correspond aux fonctions d’exécution nécessitant, pour certaines, des connaissances spécialisées, niveau BEPC, CAP et BEP.
Chaque catégorie est elle-même subdivisée en 2 groupes hiérarchiques : le groupe hiérarchique de base et le groupe hiérarchique supérieur (cette distinction s’applique surtout dans le fonctionnement des CAP et conseils de discipline).

==> Jurisprudence
- Le maire a autorité pour imposer des jours et horaires de travail.
Aux termes de l’article 28 de la loi n°83-634 du 13 juillet 1983, tout fonctionnaire est responsable de l’exécution des tâches qui lui sont confiées et doit se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique, sauf dans le cas où l’ordre donné est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public. L’ordre adressé à l’intéressée d’assurer l’accueil du public un samedi sur trois, formalisé dans une note de service du maire, n’était pas manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public. La requérante, qui avait au demeurant accepté d’assurer les permanences un samedi matin sur deux dans les années précédentes et dont la fiche de poste mentionnait notamment l’accueil du public, était ainsi tenue d’y déférer à peine de sanction, quand bien même l’accueil du public ne rentrerait pas dans sa fiche de poste, ni dans les fonctions habituelles d’un attaché territorial. Est ainsi légal l’arrêté, par lequel le maire a infligé à la requérante la sanction d’exclusion temporaire de fonctions d’un jour, au motif qu’elle ne s’est pas présentée à son poste de travail le samedi matin et a manqué à son devoir d’obéissance.
Cour administrative d’appel de Nancy, 30 juin 2011, Mme S., req. n°10NC01086.
   
 
Obéissance hiérarchique
 
  Le fonctionnaire doit se conformer en toutes circonstances aux instructions de l’autorité hiérarchique dans le cadre d’une obligation générale d’obéissance hiérarchique. Les exceptions à cette règle sont limitées par la loi au seul cas où l’ordre donné est à la fois manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public. Cela signifie qu’en dehors de ce cas un fonctionnaire qui conteste un ordre est quand même tenu de l’exécuter.

==> Pour en savoir plus :
- Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, portant droits et obligations des fonctionnaires, art. 28 :
Tout fonctionnaire, quel que soit son rang dans la hiérarchie, est responsable de l'exécution des tâches qui lui sont confiées. Il doit se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique, sauf dans le cas où l'ordre donné est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public.
Il n'est dégagé d'aucune des responsabilités qui lui incombent par la responsabilité propre de ses subordonnés.

==> Jurisprudence :
- L’obligation pour un agent public qui estime se trouver en présence d’un ordre illégal, de faire part de ses objections à l’autorité qui l’a donné (article 28 de la loi n°83-634 du 13 juillet 1983), ne fait nullement obstacle à ce que cet agent tombe sous le coup des articles 432-1 et 432-2 du code pénal qui répriment le fait, par une personne dépositaire de l’autorité publique agissant dans l’exercice de ses fonctions, de prendre des mesures destinées à faire échec à l’exécution de la loi.
Conseil d’État, 5 décembre 2011, M. G., requête n°347039.
   
 
L’organigramme des services
 
  Il n’y a ni règle, ni obligation d’établir un organigramme. Dans les petites collectivités, tout le monde sait qui est qui, et qui fait quoi. Un organigramme existe donc dans les faits, mais il n’a nul besoin d’être écrit. Dans les plus grandes collectivités, l’organigramme devient une condition indispensable du bon fonctionnement des services. Il remplit des fonctions multiples:
• Savoir qui a autorité sur qui. C’est bien sûr la notion de hiérarchie, mais aussi à l’inverse connaître les responsabilités de chacun.
• Définir précisément l’organisation des services : la petite enfance relève-t-elle des services sociaux, du directeur des affaires scolaires, ou est-elle directement rattachée au directeur général des services ?
• Permettre la circulation de l’information : quels sont les différents niveaux de décision, de réunion, d’information ?
L’organigramme exprime aussi le “style de management”, c’est-à-dire la façon dont on souhaite diriger une organisation. Si l’organigramme comporte de nombreux niveaux hiérarchiques, on va dire qu’il est “pyramidal” : la coordination sera forte, chaque niveau de décision aura une place bien définie, mais certaines informations ne pourront pas circuler de la “base” jusqu’au “sommet” (de la pyramide bien entendu). Si au contraire de nombreux services sont rattachés directement au directeur général des services, on dira que l’organigramme est en “râteau”. L’information circulera plus vite, la coordination pourra être plus globale, mais le directeur général des services sera-t-il assez disponible pour être l’homme orchestre et les réunions ne vont-elles pas se multiplier pour coordonner tous les services ?
Petit lexique des termes (non statutaires) fréquemment utilisés dans un organigramme :
• Bureau, atelier ou équipe : constitué d’un petit nombre de fonctionnaires placés sous l’autorité d’un agent de maîtrise ou d’un cadre de proximité, c’est l’unité de base de toute organisation.
• Service : ensemble des fonctionnaires concourant à un même type de mission : service des sports, service culturel…
• Direction : une direction regroupe plusieurs services. La direction des services techniques regroupe les ateliers, le service voirie, le service espaces verts, etc.
• Direction générale ou comité de direction : petit groupe de cadres travaillant en étroite collaboration avec le DGS, et dont chacun supervise plusieurs directions ou services.


==> Jurisprudence :
Le secrétaire de mairie doit diriger tous les services de la commune
Les dispositions statutaires applicables aux secrétaires de mairie impliquent que l’organigramme leur confie la direction de l’ensemble des services et des personnels de la commune.
Cour administrative d'appel de Versailles, 10 juillet 2008, Mme P., req. n°07VE03093.
   
 
Les limites au cumul d’emplois publics
 
  Le cumul d’emplois publics est encadré par le décret n°91-298 du 20 mars 1991.
Même lorsqu’il s’agit de fonctions relevant de la sphère publique un fonctionnaire ne peut cumuler sans limites des emplois différents. Il s’agit ici, d’une part, de faire obstacle à des cumuls qui seraient en fait des compléments de rémunération et, d’autre part, de n’autoriser des cumuls que dans une limite rendant possible l’exercice réel des missions.

• Cumul d’emplois à temps non complet
Un fonctionnaire peut occuper plusieurs emplois permanents à temps non complet, sous réserve que la durée totale de service qui en résulte n'excède pas de plus de 15% celle afférente à un emploi à temps complet. Si la durée de service à temps complet est de 35 heures pour l’emploi, le cumul se fera ainsi dans la limite d'une durée de service de 35 x 115%, soit 40 heures par semaine. Ce plafonnement s’applique à tous les emplois permanents occupés, qu’ils le soient en qualité de fonctionnaire ou d’agent non titulaire. Les emplois cumulés peuvent aussi bien relever de la même collectivité ou de collectivités différentes. Les tâches relevant des emplois cumulés ne doivent pas être exercées simultanément, mais être clairement délimitées dans le temps.

• Cumul d’un emploi à temps complet avec un emploi à temps non complet
Un fonctionnaire territorial percevant une rémunération à temps complet ne peut être nommé dans un emploi à temps non complet relevant du même établissement, de la même collectivité ou d'un établissement relevant de la même collectivité. Il peut en revanche occuper, outre un emploi à temps complet, un emploi à temps non complet dans une autre collectivité, un autre établissement, ou éventuellement un établissement (EPCI notamment) auquel est rattachée sa collectivité. Le cumul est limité à 115% de la durée de travail correspondant au temps complet.

==> Pour en savoir plus :
- Décret n°91-298 du 20 mars 1991, portant dispositions statutaires applicables aux fonctionnaires territoriaux nommés dans des emplois permanents à temps non complet.
   
 
Le non cumul avec une activité privée lucrative
 
  Le cumul d’un emploi public avec une activité privée lucrative de quelque nature que ce soit est interdit aux titulaires comme aux contractuels. Ainsi, la loi interdit à un agent public :
• De créer ou de reprendre une entreprise lorsque celle-ci donne lieu à immatriculation au registre du commerce et des sociétés ou au répertoire des métiers ou à affiliation au régime prévu à l'article L.133-6-8 du code de la sécurité sociale, s'il occupe un emploi à temps complet et qu'il exerce ses fonctions à temps plein.
• De participer aux organes de direction de sociétés ou d'associations à but lucratif.
• De donner des consultations, de procéder à des expertises ou de plaider en justice dans les litiges intéressant toute personne publique, le cas échéant devant une juridiction étrangère ou internationale, sauf si cette prestation s'exerce au profit d'une personne publique ne relevant pas du secteur concurrentiel.
• De prendre ou de détenir, directement ou par personnes interposées, dans une entreprise soumise au contrôle de l'administration à laquelle il appartient ou en relation avec cette dernière, des intérêts de nature à compromettre son indépendance.
• De cumuler un emploi permanent à temps complet avec un ou plusieurs autres emplois permanents à temps complet.

La loi prévoit toutefois des exceptions de plus en plus larges à cette règle. Les fonctionnaires et les agents contractuels de droit public peuvent être autorisés à exercer, à titre accessoire, une activité, lucrative ou non, auprès d'une personne ou d'un organisme public ou privé, dès lors que cette activité est compatible avec les fonctions qui leur sont confiées et n'affecte pas leur exercice : le cumul ne doit pas porter atteinte à la dignité des fonctions, à l’organisation, au fonctionnement normal, à l’indépendance et à la neutralité du service public. Ainsi, les activités suivantes peuvent être autorisées:
• Expertises et consultations.
• Enseignement et formation.
• Activité à caractère sportif ou culturel, y compris encadrement.
• Exercice d’une activité agricole (selon la forme d’exploitation).
• Travaux d’extrême urgence pour prévenir des accidents ou organiser des sauvetages.
• Travaux ménagers de peu d’importance réalisés chez des particuliers.
• Aide à domicile à un ascendant, descendant ou conjoint.
• Activité de conjoint collaborateur au sein d’une entreprise artisanale ou commerciale.
• Activité d’intérêt général exercée auprès d’une personne privée ou publique à but non lucratif.
• Mission de coopération internationale à durée limitée.
• Contrats de vendanges.
• Opérations de recensement.
• Régime particulier des architectes.
• Sous régime de micro entrepreneur : services à la personne ; vente de biens fabriqués personnellement par l'agent.

Il existe par ailleurs des exceptions génériques, qui permettent également le cumul d’activités publiques et privées:
• La production des œuvres de l’esprit (œuvres scientifiques, littéraires ou artistiques).
• Les fonctionnaires ou agents non titulaires de droit public qui se proposent de créer ou reprendre une entreprise peuvent cumuler activités privées et publiques, après avis de la commission de déontologie, pour une durée de deux ans, qui peut être prolongée d’un an.
• Les dirigeants d'une société ou d'une association, lauréats d'un concours ou recrutés en qualité d'agent contractuel de droit public, peuvent être autorisés à prolonger leur activité privée, après avis de la commission de déontologie, pour une durée d'un an, prorogeable une fois.
• Les membres du personnel enseignant, technique ou scientifique des établissements d'enseignement et les personnes pratiquant des activités à caractère artistique peuvent exercer les professions libérales qui découlent de la nature de leurs fonctions.
• Les agents, titulaires ou non, qui exercent un temps incomplet d’une durée inférieure ou égale à 70% d’un temps complet peuvent le cumuler avec une activité privée lucrative.

Il est par ailleurs admis que l’interdiction de cumul ne doit pas empêcher un fonctionnaire de veiller à la bonne gestion de son patrimoine personnel ou familial : être syndic d’un immeuble dont il est copropriétaire, ou donner en gérance un fonds de commerce dont il est propriétaire.

Les agents publics à temps partiel sont désormais soumis à ces mêmes règles de cumul d’activités.

Préalablement à l'exercice de toute activité soumise à autorisation, l'intéressé doit adresser une demande écrite à son employeur, en indiquant la nature, la durée, la périodicité et les conditions de rémunération de cette activité, ainsi que l'identité de l'employeur ou de l'organisme pour le compte duquel elle s'exercera.
L'autorité territoriale notifie sa décision dans un délai d'un mois à compter de la réception de la demande. Si elle estime ne pas disposer de toutes les informations lui permettant de statuer sur la demande, l'autorité territoriale invite l'intéressé à la compléter dans un délai maximum de quinze jours. Le délai global de réponse est alors porté à deux mois.
En l'absence de décision expresse écrite contraire dans le délai de réponse l'intéressé est réputé autorisé à exercer l'activité accessoire.

La violation des règles de cumul donne lieu au reversement des sommes indûment perçues, par voie de retenue sur le traitement. Elle expose par ailleurs aux sanctions de cinq ans d’emprisonnement et 75.000 € d’amende fixées par le Code pénal en matière de conflit d’intérêts.

==> Pour en savoir plus :
- Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, portant droits et obligations des fonctionnaires.
- Décret n° 2007-658 du 2 mai 2007, relatif au cumul d'activités des fonctionnaires, des agents non titulaires de droit public et des ouvriers des établissements industriels de l'État.
- Art. 432-12 du Code pénal.

==> Question écrite :
Aux frontières du cumul d’activités.
La commission de déontologie a considéré que des activités de coaching, ou d’accompagnement personnel ou relationnel, exercées dans le cadre d’une création d’entreprise pouvaient se rattacher à l’enseignement et à la formation prévues au titre des activités accessoires autorisées par le décret n°2007-658 du 2 mai 2007.
Question écrite n°53696 du 30 juin 2009 de M. Eric Straumann à M. le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. JOAN n°45, 10 novembre 2009.
       
  Haut de page