Déontologie, éthique, droits et obligations du fonctionnaire territorial
Chapitre précédent Chapitre suivant Le fonctionnaire compétent – la formation
   
 
Le droit à la formation
 
  Le droit de la formation a été fortement remanié et renforcé par les lois 2007-148 du 2 février 2007 (loi de modernisation de la fonction publique) et 2007-209 du 19 février 2007 (loi relative à la fonction publique territoriale). Ces textes s’inscrivent dans une dynamique nationale, droit du travail et droit de la fonction publique confondus, de création d’un droit à la formation tout au long de la vie. L’enjeu est, pour la nation, de garantir le plus haut niveau de compétences collectives. Ce qui se traduit, d’abord, par le maintien de l’ensemble de la population au dessus du seuil d’employabilité, ensuite, par la capacité de chaque individu à faire évoluer ses compétences en phase avec les mutations de son environnement professionnel, et enfin, par la recherche du plus haut niveau d’expertise individuelle et collective afin de faire face aux enjeux de performance et de compétitivité des sociétés modernes.
S’agissant des collectivités territoriales, le droit de la formation s’inscrit dans un contexte d’évolution rapide des compétences locales et d’explosion de la demande sociale en services publics de proximité. La question de la formation est devenue un enjeu important et va de paire avec le développement de la professionnalisation des métiers territoriaux. Il s’agit de sortir définitivement de représentations anciennes, dans lesquelles de nombreux métiers territoriaux étaient perçus comme des emplois d’exécution peu qualifiés, souvent à la limite de l’emploi et du social. Bien au contraire, les métiers territoriaux nécessitent désormais de très hauts niveaux d’expertises permettant d’évoluer dans des contextes de gouvernance, de gestion de projet et de technicité particulièrement complexes et interdépendants.
Selon les termes de la loi 84-594 du 12 juillet 1984, modifiée, la formation professionnelle tout au long de la vie au sein de la fonction publique territoriale comprend :
• des actions favorisant l'intégration dans la fonction publique territoriale, dispensées aux agents de toutes catégories ;
• des actions de professionnalisation, dispensées tout au long de la carrière et à l'occasion de l'affectation dans un poste de responsabilité ;
• la formation de perfectionnement, dispensée en cours de carrière à la demande de l'employeur ou de l'agent ;
• la formation de préparation aux concours et examens professionnels de la fonction publique ;
• la formation personnelle suivie à l'initiative de l'agent ;
• les actions de lutte contre l'illettrisme et pour l'apprentissage de la langue française.

Le cursus de formation suivi par un agent territorial (titulaire ou contractuel) est retracé dans un livret individuel de formation. Ce document, délivré par la collectivité, est tenu par l'agent. Il recense les diplômes, titres, stages, bilans de compétences, actions de VAE, actions de tutorat, emplois, connaissances, compétences et aptitudes professionnelles. Il peut être communiqué à l'occasion de l'appréciation, de la VAE, d'une demande de dispense de formation ou d'une mutation.

==> Pour en savoir plus :
- Loi n° 84-594 du 12 juillet 1984, relative à la formation des agents de la fonction publique territoriale.
- Code du travail, livre IX, titre VII, dispositions relatives à la formation professionnelle des agents publics tout au long de la vie.
- Décret n° 2007-1845 du 26 décembre 2007, relatif à la formation professionnelle tout au long de la vie des agents de la fonction publique territoriale.
- Décret n° 2008-830 du 22 août 2008, relatif au livret individuel de formation.
   
 
Institutions et offre de formation
 
  Le système de formation des collectivités territoriales repose sur un pilier unique et central, le Cnfpt. Collecteur d’une cotisation universelle et obligatoire (0,9% de la masse salariale) le Cnfpt s’est vu confier la mission générique d’offrir une réponse à l’ensemble des besoins de formation des fonctionnaires territoriaux et des collectivités territoriales. Ce qui comprend, d’une part, les formations imposées par les textes statutaires, exclusivités du Cnfpt, et, d’autre part, la formation de perfectionnement, pour laquelle le Cnfpt est en concurrence avec l’ensemble de l’offre de formation, publique ou privée.
Les formations dispensées par le Cnfpt sont délivrées gratuitement (coûts pédagogiques et dans certains cas transport et hébergement) aux collectivités qui cotisent à son budget. Toutefois, l’offre du Cnfpt n’étant pas extensible au-delà de ses capacités budgétaires, celui-ci peut conclure des conventions par lesquelles des collectivités territoriales lui confient, moyennant finances, l’organisation de formations complémentaires. Dans tous les cas le salaire des agents en formation demeure à la charge de la collectivité employeur, à l’exception du cas particulier des élèves cadres supérieurs (A+), qui sont rémunérés directement par le Cnfpt durant leur formation initiale.
Les collectivités peuvent, par ailleurs, recourir librement à l’ensemble de l’offre des opérateurs de formation, privés et publics, qui répondent à leurs besoins d’expertise. Dans ce cas, elles financent le recours à ces organismes sur leur budget, en sus de leur cotisation au Cnfpt. L’effort ainsi consenti est de l’ordre de 1%, ce qui porte à 2% (1% Cnfpt, 1% autres organismes) l’effort direct de formation des collectivités. Si l’on prend par ailleurs en compte le temps de travail des collaborateurs en formation, l’effort global peut être évalué à 5% de la masse salariale.


==> Pour en savoir plus :
- Loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, portant dispositions statutaires relatives à la FPT.
- Loi n° 84-594 du 12 juillet 1984, relative à la formation des agents de la fonction publique territoriale.
- Décret n° 87-811 du 5 octobre 1987, relatif au Centre national de la fonction publique territoriale.
- Site internet du Cnfpt : www.cnfpt.fr
   
 
Les obligations statutaires de formation
 
  Les obligations statutaires de formation constituent une des originalités du droit de la fonction publique par rapport au droit du travail. Leur principe consiste à créer un lien entre la formation et le déroulement de la carrière. Inscrites dans les textes statutaires, ces obligations s’imposent tant au fonctionnaire qu’à l’employeur. En ce sens la formation se présente donc comme un «droit opposable». Ces obligations comprennent :
>> Le niveau de formation ou les titres requis pour se présenter à un concours ou pour être recruté. Dans ce cas, la formation est à la charge du candidat, et constitue la condition pour accéder à la fonction publique.
>> La formation d’intégration qui doit être suivie durant l’année qui suit la nomination dans le cadre d’emplois et conditionne la titularisation : généralement 10 jours (depuis le 1er janvier 2016). Elle ne s’applique pas pour les agents nommés par la voie de la promotion interne. Pour les cadres d’emplois d’administrateur, de conservateur du patrimoine, de conservateur des bibliothèques et d'ingénieur en chef, la formation d’intégration n’est pas en alternance. Elle est suivie pendant 18 mois consécutifs en tant qu’élève directement rémunéré par le Cnfpt : les intéressés ont alors le statut d’élève du Cnfpt.
>> La formation de professionnalisation au premier emploi, qui intervient durant les deux années qui suivent la nomination : pour les agents des catégories A et B, 5 jours et extension possible à 10 jours avec l’accord de l’intéressé ; pour les agents de catégorie C, 3 jours et extension possible à 10 jours avec l’accord de l’intéressé.
>> La formation de professionnalisation tout au long de la carrière : généralement 2 jours tous les 5 ans, et extension possible à 10 jours avec l’accord de l’intéressé.
>> La formation de professionnalisation pour accéder à un poste à responsabilités : généralement 3 jours dans les 6 mois qui suivent l’affectation, et extension possible à 10 jours avec l’accord de l’intéressé.
Les obligations de formation sont spécifiées par chacun des statuts particuliers des cadres d’emplois. Il existe des dérogations aux obligations de formation d’intégration en considération des diplômes ou de l’expérience professionnelle des intéressés.
S’imposant à l’employeur, les formations d’intégration dans la fonction publique constituent un investissement pour celui-ci. C’est pourquoi elles peuvent être assorties d’une obligation de servir. La durée de cette obligation, les conditions dans lesquelles le fonctionnaire peut en être dispensé et les compensations qui peuvent être dues à la collectivité ou à l'établissement qui l'a recruté sont fixées par la voie réglementaire.

Les formations statutaires obligatoires se complètent d’une autre catégorie de formations statutaires à caractère facultatif : la préparation aux concours et examens d’accès à la FPT ou à un grade (ou cadre d’emplois) supérieur.
Cette catégorie de formation fait l’objet d’une libre négociation entre l’intéressé et l’autorité territoriale. Les préparations peuvent être suivies par correspondance ou en dehors des heures de service, ce qui dans ce cas ne pose aucun problème particulier. Lorsque les cours se déroulent pendant les heures de service l’autorité territoriale peut décharger les intéressés de tout ou partie de leurs obligations. Ainsi de nombreuses préparations aux concours organisées par le Cnfpt se déroulent à raison de un jour par semaine pendant un, deux, voire trois ans. Les décharges partielles d’obligations maintiennent le fonctionnaire territorial en position d’activité avec tous les bénéfices qui y sont attachés.

==> Pour en savoir plus :
- Loi n° 84-594 du 12 juillet 1984, relative à la formation des agents de la fonction publique territoriale.
- Décret n° 2008-512 du 29 mai 2008, relatif à la formation statutaire obligatoire des fonctionnaires territoriaux.
   
 
La formation tout au long de la vie
 
  En sus des obligations de formation prévues par le statut, tout agent peut être conduit à suivre des formations de perfectionnement (ou à dispenser des enseignements). Celles-ci peuvent être réalisées à la demande de l’employeur en fonction des nécessités et des priorités qu’il définit. Elles interviennent alors sur le temps de travail et constituent une obligation au même titre que toute autre modalité de travail définie par l’employeur.
À l’inverse, la demande de formation peut émaner de l’agent et se pose alors la question de l’obligation faite, ou non, à l’employeur d’y répondre favorablement. Le statut apporte deux niveaux de réponse à cette question : d’une part une réponse générique, d’autre part, depuis janvier 2017, une réponse en terme de compte personnel d'activité (CPA), se composant du compte personnel de formation et du compte d'engagement citoyen.

• La réponse générique : la formation s’organise, et par conséquent s’autorise, en fonction des nécessités du service, et de l’avis de l’employeur sur l’opportunité de la demande. Toutefois, cette liberté de l’employeur est encadrée puisqu’il ne peut opposer deux refus successifs qu'après avoir soumis la question pour avis à la commission administrative paritaire.
• Le compte personnel de formation (CPF) remplace, depuis janvier 2017, le droit individuel à la formation (DIF). Le CPF est alimenté en heures de formation au 31 décembre de chaque année, à hauteur de 24 heures maximum par année de travail, jusqu'à l'acquisition d'un crédit de 120 heures. Ensuite, l'alimentation du CPF s'effectue à hauteur de 12 heures par année de travail, dans la limite d'un plafond total de 150 heures.
Les heures acquises au titre du DIF sont réintégrées dans le CPF.
L'utilisation des heures portées au CPF intervient à l'initiative de l'agent. L'administration ne peut s'opposer à une demande de formation relevant du socle de connaissances et compétences mentionné à l'article L6121-2 du code du travail. Le cas échéant, sous réserve des nécessités du service, le bénéfice de cette formation peut être différé dans l'année qui suit la demande. Toute décision de refus opposée à une demande de mobilisation du CPF doit être motivée et peut être contestée, à l'initiative de l'agent, devant la CAP.
• Le compte d'engagement citoyen (CEC). Toutes les activités bénévoles et de volontariat exercées par un agent public peuvent être recensées, à sa demande, dans son compte d'engagement citoyen. Elles permettent alors d'acquérir des heures venant abonder le compte personnel de formation à hauteur d'un maximum de 20 heures par an, dans la limite d'un plafond de 60 heures. Les deux contingents d'heures (CPF et CEC) sont gérés et financés distinctement. Les heures inscrites au titre du CEC ne sont mobilisables qu'après avoir utilisé toutes les heures inscrites au CPF.

Un fonctionnaire territorial qui a bénéficié d'une actions de formation de perfectionnement ou de préparation au concours, dispensée pendant les heures de service, ne peut prétendre au bénéfice d'une autre action de formation ayant le même objet pendant une période de douze mois, sauf si la durée effective de l'action de formation suivie était inférieure à huit jours ouvrés, fractionnés ou non. Dans ce dernier cas, le délai à l'issue duquel une demande peut être présentée est fixé à six mois sans que la durée cumulée des actions de formation suivie n'excède huit jours ouvrés pour une période de douze mois. Ces délais ne peuvent être opposés au fonctionnaire si l'action de formation n'a pu être menée à son terme en raison des nécessités du service.

Les fonctionnaires territoriaux qui souhaitent étendre et parfaire leur formation en vue de satisfaire des projets professionnels ou personnels peuvent bénéficier d'une mise en disponibilité pour effectuer des études ou recherches présentant un caractère d'intérêt général, ou d'un congé de formation professionnelle.
Le congé de formation professionnelle est ouvert aux fonctionnaires qui ont plus de trois années de service effectif. Il permet une formation longue, pouvant aller jusqu’à trois ans pour l’ensemble de la carrière. Durant les 12 premiers mois du congé, le fonctionnaire perçoit une indemnité mensuelle forfaitaire égale à 85 % de son traitement. L’indemnité est prise en charge par la collectivité, toutefois pour celles qui emploient moins de cinquante agents à temps complet le centre de gestion compétent peut en rembourser tout ou partie. Comme pour les autres formations le refus par la collectivité doit être motivé. En contrepartie le fonctionnaire concerné s’engage à rester au service de la collectivité pour une durée égale au triple de celle pendant laquelle il a perçu une indemnité, ou à défaut, à la rembourser.

==> Jurisprudence
- Pas de droit au maintien sur le poste à l’issue d’un congé formation.
Aucune disposition législative ou réglementaire ne reconnaît aux fonctionnaires territoriaux en congé de formation un droit à conserver le poste qu’ils occupaient avant leur départ en congé. En l’espèce, l’intéressée avait été remplacée dans ses fonctions pour des raisons de service et alors qu’elle était en congés formation pour plus d’une année.
Cour administrative d’appel de Versailles, 27 juin 2013, Mme T., req. n°12VE01217.

==> Pour en savoir plus :
- Loi n° 84-594 du 12 juillet 1984, relative à la formation des agents de la fonction publique territoriale.
- Décret n° 2007-1845 du 26 décembre 2007, relatif à la formation professionnelle tout au long de la vie des agents de la fonction publique territoriale.
   
 
Formation, compétences et expérience professionnelle
 
  Les lois de février 2007 sur la formation professionnelles ont développé différents outils juridiques qui témoignent de la complémentarité entre congé de formation professionnelle et formation. Il en est ainsi de la possibilité de minorer la durée de la formation d’adaptation à l’emploi en fonction de l’expérience de l’agent (ces dérogations seront prévues par les statuts particuliers des cadres d’emplois). Par ailleurs, le statut prévoit désormais la possibilité d’un congé ou d’une décharge partielle de service pour suivre une formation dans le cadre d’une démarche de validation des acquis de l’expérience (VAE), et une autre possibilité de congé pour bilan de compétences. Ces différents droits ont été précisés par le décret 2007-1845 du 26 décembre 2007.

• La validation des acquis de l'expérience a pour objet l'acquisition d'un diplôme, d'un titre professionnel ou d'un certificat de qualification, dans les conditions d'obtention fixées par le code de l'éducation.
Pour participer aux épreuves de validation des acquis, les fonctionnaires territoriaux peuvent bénéficier d’un congé pour validation des acquis de l'expérience. Ce congé est rémunéré, ne peut excéder 24 heures du temps de service et peut être fractionné. Le fonctionnaire qui a bénéficié d'un congé pour validation des acquis de l'expérience ne peut prétendre au bénéfice d'un nouveau congé avant un délai d'un an.

• Le bilan de compétences est réalisé selon les modalités fixées aux articles R. 900-1 à R. 900-7 du code du travail. Sa prise en charge financière par la collectivité est subordonnée à la signature d'une convention tripartite entre le fonctionnaire, la collectivité et l'organisme dispensateur du bilan.
Pour réaliser un bilan de compétences, les fonctionnaires territoriaux qui ont plus de dix années de services effectifs peuvent demander à bénéficier d'un congé pour bilan de compétences. Ce congé est rémunéré, ne peut excéder 24 heures du temps de service et peut être fractionné.

==> Pour en savoir plus :
- Code du travail : art. L970-1 et suivants
- Loi n° 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique.
- Décret n° 2007-1845 du 26 décembre 2007, relatif à la formation professionnelle tout au long de la vie des agents de la fonction publique territoriale.

   
 
La formation et le management des relations sociales
 
  La loi fait de la formation un objet de relations sociales au sein de chaque collectivité territoriale. Ainsi, nous l’avons vu, les refus opposés à une demande de formation doivent être soumis à l’avis de la CAP. Par ailleurs, le statut organise un dialogue social autour de la formation en rendant obligatoire l’élaboration d’un plan de formation qui doit être soumis, pour avis au CT.
Le plan de formation permet de programmer sur une période donnée (on retient souvent 3 ans) les besoins individuels et collectifs de formation au sein de la collectivité. Il va par ailleurs servir de document de référence pour la détermination des actions entrant dans le champ d’application du droit individuel à la formation. Transmis aux délégations régionales du Cnfpt, le plan de formation est également un outil qui permet de faire remonter les demandes de formation exprimées par les collectivités et de les prendre en considération dans l’élaboration de l’offre de formation. Au-delà de cet aspect fonctionnel important, l’enjeu du plan de formation réside dans la nécessité de dialoguer et de concilier des demandes d’origines diverses afin d’aboutir à une satisfaction globale des besoins : objectifs de modernisation de la collectivité, projets des services, demandes individuelles et nécessités de requalification de certains agents.
Les procédures d’élaboration du plan de formation ne sont pas précisées par les textes et sont donc très différentes d’une collectivité à l’autre. Les unes travaillent à partir des besoins exprimés ou acceptés individuellement, alors que d’autres procèdent par une approche plus collective, fondée sur l’analyse de la stratégie de développement de la collectivité, de l’évolution des métiers, des projets de services ou, tout simplement des besoins issus de la création de nouveaux services. Cette approche, plus ciblée, de la formation s’est traduite par un développement important des formations intralocales, c’est-à-dire organisées à l’intérieur même d’une collectivité et destinées uniquement à ses fonctionnaires. Contrairement aux stages inter-collectivités, ces formations permettent de travailler à la fois sur les savoirs individuels et sur une culture commune à tous les agents, elles sont donc porteuses de cohésion sociale.
L’élaboration d’un plan de formation conduit souvent à s’interroger sur les règles qui vont permettre son application. Qui décide que tel agent est prioritaire par rapport à tel autre ? Doit-on privilégier l’ancienneté ou la motivation ? Peut-on accepter qu’un agent ne reçoive aucune formation toute sa carrière durant ? Un agent peut-il suivre plusieurs formations la même année ? En cas d’échec à un concours, peut-on recommencer une formation l’année suivante ? Le statut de la FPT ne donne pas nécessairement réponse à ces questions. Il est donc utile d’élaborer un règlement de formation qui précise les règles applicables localement.

==> Pour en savoir plus :
- Loi n° 84-594 du 12 juillet 1984, relative à la formation des agents de la fonction publique territoriale.
- Décret n° 85-565 du 30 mai 1985, relatif aux comités techniques.
       
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