La FPT et ses institutions
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La FPT : repères historiques
 
  L’alignement du statut de la fonction publique territoriale sur la logique juridique, administrative et managériale du statut de la fonction publique d’État est une idée récente, concrétisée tout au long du 20e siècle. Un regard historique nous rappelle qu’il n’existe pas un « ordre naturel » qui voudrait que le service public territorial soit confié à des fonctionnaires territoriaux. Une réalité qui invite d’autant plus les défenseurs de la fonction publique territoriale à faire la démonstration de son efficience.
Dès le 12e siècle, soutenues par un pouvoir central qui y trouve son intérêt politique et économique, les villes s'affirment face au pouvoir féodal. Pour exister, il leur faut disposer de moyens humains spécifiques : trésorier, clerc, procureur ou syndic (maire), personnel municipal pour les missions de police ou de surveillance des activités économiques, ou particuliers, qui se voient confier des responsabilités, y compris sur réquisition. Ces collaborateurs sont alors peu nombreux et relèvent exclusivement du droit privé.
À partir du 17e siècle, d’abord pour des raisons financières, puis au 18e siècle pour organiser les constitutions urbaines, l’État développe son intervention dans le fonctionnement des communes. Certains emplois communaux sont transformés en offices héréditaires : clercs-greffiers, maires, archers, trompettes, portiers et gardes.
La Révolution voit s’ouvrir une nouvelle ère avec la suppression des privilèges et de la vénalité des offices ; la création des municipalités et des départements et la généralisation du système de l'élection. Le personnel municipal est alors placé sous l’autorité du maire. Ce système est vite jugé trop libéral et, sous l’Empire, le pouvoir central reprend la main sur certains personnels communaux : commissaire de police, gardes-champêtres, employés du pesage...
Dans un avis du 2 juillet 1807, le Conseil d’État confirme que le statut du secrétaire de mairie relève du droit privé. Par extension cela vaudra pour l'ensemble des personnels des communes. Cette position va évoluer durant tout le 19e siècle et la cour de cassation va progressivement reconnaître le caractère public de certains emplois : personnels de police, sapeurs-pompiers, gardes-champêtres, receveurs municipaux.
Par un arrêt Cadot du 13 décembre 1889, le Conseil d’État, se déclarant compétent pour juger du licenciement du directeur de la voirie et des eaux de la ville de Marseille, fera définitivement basculer les personnels territoriaux dans le droit public. Désormais le personnel communal est doté d’un seul juge, et ce juge est administratif. La construction statutaire sera donc d’abord jurisprudentielle et fortement marquée par la référence à la fonction publique de l’État.
La construction progressive d’un statut résultera de la conjonction de deux mouvements : d’une part, la mise en place de statuts communaux par délibération des conseils municipaux (Bordeaux en 1876, Cherbourg en 1883...) et d’autre part la publication de textes nationaux en faveur des agents municipaux exerçant la même fonction (statut des sapeurs-pompiers en 1903) ou réglementant une question (droit à la communication du dossier, loi de 1905).
La loi du 23 octobre 1919 impose à toute commune de plus de 5.000 habitants d'élaborer un statut pour son personnel. Faute de quoi le préfet pourra lui rendre applicable un règlement type (qui reprend la jurisprudence de l'époque). Cette loi reste d'application limitée. Celle du 12 mars 1930 reprend le même principe, mais s’applique à toute commune employant du personnel permanent et exclusivement affecté à son service. Cette loi prévoyait que l'absence de délibération des communes conduirait à l'application d'un statut défini par un règlement type, qui ne fut publié qu'en 1938.
Le régime de Vichy étatise le personnel de police des villes de plus de 10.000 habitants et publie, en 1943, le premier statut général du personnel communal. Ce texte distingue les personnels de droit public (qui participent à l'exercice de la puissance publique) et ceux de droit privé. Ce statut est calqué sur celui des personnels de l'État. Il interdit le droit de grève ou de faire partie d'une société secrète ; transpose des restrictions de droits civiques et est hostile au travail des femmes (possibilité pour les conseils municipaux d'interdire l'accès de certains emplois aux femmes). À la libération, il sera déclaré nul par l’ordonnance du 17 mai 1945 qui revient à l’application du droit de 1930.
Ce statut met en place une fonction publique territoriale construite autour du « système de l'emploi », selon lequel chaque conseil municipal dresse un tableau des emplois de la commune, en référence à un tableau national type (nature et nombre). En 1983, ce tableau type comportait 130 emplois différents. Des emplois spécifiques à chaque collectivité complétaient le dispositif.
Ce système de l’emploi se traduisait par une grande variété des modes de recrutement, la titularisation dans l’emploi (et non dans le grade), l’absence de déroulement de carrière et de formation professionnelle. Il fut progressivement amélioré par la création d’emplois d'avancement réservés aux agents en place, d’emplois hiérarchisés (groupes d'emplois) qui préfigurent l'avancement de grade et le début d’un avancement intercommunal avec conservation de l'ancienneté lors du passage d’une commune à l’autre (loi du 13 juillet 1972).
La loi de décentralisation (2 mars 1982) portant droits et libertés des communes, des départements et des régions ouvre la possibilité d'une harmonisation des statuts des personnels. Elle conduira à la publication du statut général des fonctionnaires de l'État et des collectivités territoriales (loi 83-634 du 13 juillet 1983), qui pose les fondation d’une fonction publique unique et unifiée dans ses règles de fonctionnement, institue la parité entre fonctions publiques et généralise le système de la carrière.
C’est la loi statutaire (loi 84-53 du 26 janvier 1984) qui fonde véritablement la fonction publique territoriale en conjuguant les règles génériques de la fonction publique et la spécificité de la fonction publique territoriale : multiplicité des employeurs et libre administration des collectivités locales.
   
 
La FPT et le service public local
 
  L’idée de fonction publique ne peut être séparée de celle de service public. C’est parce que le fonctionnaire territorial participe à l’exécution du service public local qu’il est soumis à des contraintes particulières et c’est parce qu’il est soumis à des contraintes particulières qu’il bénéficie d’avantages spécifiques. Cette évidence est souvent ignorée car certaines contraintes, telle l’interdiction de faire grève, ont disparu avec le temps alors que les avantages, eux, persistent. Cet argumentaire sert aux détracteurs de la fonction publique territoriale : pourquoi un fonctionnaire serait-il particulièrement protégé (titulaire de son grade) au nom de la continuité du service public, alors que par la grève il peut lui-même porter atteinte à l’exécution du service public et, si cela lui chante, couper l’eau qui coule au robinet?
C’est que l’idée de service public est plus complexe que cela. Certes on peut considérer comme service public tout ce qui est indispensable à la vie collective. On peut encore s’attacher à démontrer que le service public c’est tout ce qui n’est pas marchand, donc nécessite la participation financière des contribuables. Ou bien soutenir que par nature tout ce qui est géré par une collectivité territoriale est un service public… Les faits sont bien différents et on trouve de nombreuses entreprises privées qui gèrent des services publics indispensables à la collectivité, de même que de nombreux fonctionnaires territoriaux remplissent des missions qui pourraient l’être tout aussi bien par des entreprises privées.
Sans développer cette question complexe et très juridique, retenons simplement qu’aujourd’hui, pour déterminer si le service est public ou non, il convient plutôt de savoir comment on veut gérer. C’est donc le contenu du service et les choix de gestion qui sont importants. Cette approche est d’autant plus vraie pour ce qui concerne le service public local, et on constate que d’une collectivité à une autre des choix très différents sont faits, les unes employant de nombreux fonctionnaires territoriaux, les autres sous-traitant massivement à des entreprises.
Il est toutefois essentiel de garder à l’esprit que le service public est la raison d’être de la FPT. Le fonctionnaire territorial a la responsabilité d’inscrire son action dans une logique de service à la population. Pour cela il compose entre la nécessité d’une certaine forme de productivité sociale et le souci constant d’une approche qualitative de son métier. Cet éclairage doit rester présent à l’esprit pour bien comprendre les mécanismes du statut et plus particulièrement les droits à dimension collective, tels ceux à la formation.
   
 
La FPT en chiffres
 
  >>> Fin 2009, 5,3 millions de personnes travaillent dans les trois fonctions publiques (État, territoriale et hospitalière). La fonction publique territoriale compte 1,806 million d’agents sur emploi principal, hors bénéficiaires d’emplois aidés. 77% travaillent dans les régions, départements et communes, 23% dans les établissements publics administratifs locaux.
Alors que sur la période 1998-2009 les effectifs de la fonction publique de l’État ont diminué de 2,4%, ceux de la FPT ont augmenté de façon importante, passant de 1,266 à 1,806 million, soit une augmentation de 42,6%. Cette croissance, tout autant que la diminution des effectifs de l’État, s’explique en partie par les transferts de personnels intervenus lors des différentes phases de la décentralisation.
En l’absence de chiffres certains, il est cependant difficile de faire la part entre les transferts et les créations d’emplois (1). De même qu’il est délicat d’évaluer l’impact de l’intercommunalité, et de ses éventuels doublons, qui sans nul doute ont apporté un peu d’eau à ce moulin. Enfin, il faut se garder de confondre croissance et pléthore, d’autant si l’on observe le mouvement continu de développement des responsabilités des collectivités territoriales et de l’offre de services qu’elles mettent en place à la demande de la population.

>>> Au sein des trois fonctions publiques, la FPT occupe une place particulière du fait de caractéristiques marquées. Donnons ici quelques repères sous forme d’un mini bilan social :
- Le recours aux non titulaires est supérieur dans la FPT : la part d’agents non titulaires dans la FPT est de l’ordre de 20%, contre 15% dans les deux autres fonctions publiques.
- Les temps partiels ou incomplets sont plus nombreux dans la FPT : un agent territorial travaille en moyenne 83% d’un temps plein, au lieu de 94% dans la FPE.
- Le taux d’encadrement de la FPT est faible : 8,4% d’agents de catégorie A contre 24,2% dans la FPE (hors enseignants).
- À l’inverse, la FPT se caractérise par une forte représentation des emplois d’exécution : 76,1% dans la FPT contre 20,6% dans la FPE.
- La FPT est dominée par la filière technique (44,9%), puis viennent la filière administrative (24,6%) et la filière médico-sociale (13,1%).
- Le salaire net mensuel moyen est de 1.830 € dans la FPT, contre 2.377 dans la FPE, ce qui s’explique principalement par la forte présence des catégories C qui tirent la moyenne vers le bas.
- Le salaire net moyen des cadres est également inférieur dans la FPT (3.479 €) que dans la FPE (3.799 €), et a fortiori dans la fonction publique hospitalière (4.659 €).
- La FPT se caractérise par un nombre moyen de journées d’absence par agent (en 2007) de 25 (maladie 11,1 ; longue maladie 8,4 ; accident du travail 2 ; maladie professionnelle 0,2 ; maternité ou adoption 2,3 ; autres 1) ; alors que ce chiffre serait de 14 en moyenne nationale.

(1) Selon les données établies par la DGAFP et l’Insee pour les années 1998 à 2008 l’augmentation globale des effectifs des collectivités territoriales et établissements publics administratifs locaux s’élève à 453 103 personnes. La période inclut les principales phases de décentralisation qui ont vu le transfert des TOS (Techniciens, Ouvriers de Service) des collèges et lycées grossir les effectifs des départements et régions par exemple. De 2006 à 2009, la Commission consultative d’évaluation des charges (CCEC) évalue à 94.000 le nombre de TOS de la seule Éducation nationale transférés. Selon l’Association des régions de France (ARF), 49.729 agents auraient été transférés aux régions. Auxquels s’ajoutent 2.553 TOS venus des établissements publics et formations agricoles relevant du ministère de l’Agriculture.
Au 1er janvier 2010, une troisième vague de transfert a concerné 30.000 agents. Mais aucun chiffre, en revanche, sur la deuxième vague de transfert intervenue entre les deux dates.
Dans son bulletin d’octobre 2011, la DGCL souligne cependant : « Hors transferts de personnel, les effectifs sur emplois permanents se sont stabilisés dans les collectivités locales en 2009 ». La DGCL précise : « En 2009, le solde entre arrivées et départs sur emplois permanents s’établit à 0,6%, soit 10.000 agents. Cette variation est à mettre en regard du volume des emplois en provenance de l’État transférés en 2009, soit 16.000 en équivalent temps plein, dont plus de 11.000 provenant de l’Éducation nationale ».

==> Pour en savoir plus :
- Synthèse des bilans sociaux de la FPT. DGCL.
- Études de l'Observatoire de la fonction publique territoriale.
- Le salaire des agents de la fonction publique territoriale. INSEE.
- Rapport sur l’état de la fonction publique et les rémunérations. Annexe au projet de loi de finances.
- Rapport annuel sur l’état de la fonction publique (ministère de la Fonction publique).
- Étude annuelle Dexia-Sofcap.
       
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