La protection sociale et les conditions de travail
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Action sociale et protection sociale facultative
 
  L’action sociale et la protection sociale en faveur des agents des collectivités territoriales sont demeurées très longtemps dans un régime juridique incertain, conjuguant pratiques locales et référence aux dispositions en vigueur dans la fonction publique de l’État. Il en est résulté des pratiques très diverses et inégales selon les collectivités territoriales.
Le droit statutaire de l’action sociale a été mis en place par la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001, qui a complété l’article 9 de la loi n° 83-643 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires. Ce texte précise que les prestations sociales sont distinctes de la rémunération et attribuées indépendamment du grade, de l’emploi ou de la manière de servir. Il officialise le recours à des organismes à but non lucratif, ou à des associations loi 1901, pour gérer les fonds de l’action sociale.
Cette première définition a été complétée par la loi de modernisation de la fonction publique du 2 février 2007 : « L’action sociale, collective ou individuelle, vise à améliorer les conditions de vie des agents publics et de leurs familles, notamment dans les domaines de la restauration, du logement, de l’enfance et des loisirs, ainsi qu’à les aider à faire face à des situations difficiles. Sous réserve des dispositions propres à chaque prestation, le bénéfice de l’action sociale implique une participation du bénéficiaire à la dépense engagée. Cette participation tient compte, sauf exception, de son revenu et, le cas échéant, de sa situation familiale ».
La loi du 19 février 2007 relative à la FPT a généralisé le droit à l’action sociale pour tous les agents territoriaux et précisé qu’il appartient à chaque collectivité territoriale de définir, par délibération, le type des actions et le montant des dépenses qu’elle entend engager dans la réalisation des prestations d’action sociale. Par ailleurs, cette même loi a donné aux centres de gestion de la FPT la possibilité d’assurer la gestion de l’action sociale en faveur des agents des collectivités qui le demandent.
Enfin, le décret n°2011-1474 du 8 nov. 2011 a achevé le dispositif en fixant le cadre juridique selon lequel les collectivités territoriales peuvent participer au financement d’une protection sociale complémentaire de leur collaborateurs concernant les risques santé et prévoyance.

Il en résulte un environnement juridique de l’action sociale et de la protection sociale dont les principes généraux sont les suivants :
>>> L’action sociale constitue une obligation statutaire pour l’employeur territorial. Cependant, cette obligation préserve le principe de libre administration des collectivités territoriales et, par conséquent, il appartient à chaque collectivité de fixer les mesures d’action sociale quelle entend mettre en œuvre.
>>> La décision de mise en place d’un dispositif d’action sociale revient à l’organe délibérant de la collectivité, qui fixe les actions, les conditions d’attribution et les budgets alloués. Ainsi déterminées, les prestations d’action sociales constituent des dépenses obligatoires.
>>> La fin du principe de parité avec la fonction publique de l’État : dans la mesure où la loi a précisé que les prestations sociales sont distinctes de la rémunération, celles-ci n’ont plus à respecter une parité avec les prestations fixées pour les fonctionnaires d’État. Les collectivités territoriales sont donc libres de définir le dispositif qu’elles entendent appliquer.
>>> L’action sociale est un des aspects du droit de participation des fonctionnaires territoriaux, qui doivent donc être associés par l’intermédiaire des représentants du personnel, et notamment au sein du comité technique, à la définition des mesures applicables dans la collectivité.
>>> L’agent doit obligatoirement participer financièrement à la prestation en prenant en charge une partie de son coût. L’employeur ne peut donc prendre en charge 100% d’une prestation d’action sociale, ni même, prendre en charge une prestation qui serait supérieure à la dépense réellement engagée par l’agent.
>>> Les prestations d’action sociale doivent être modulées en fonction des revenus et de la situation familiale de l’agent. Cela se traduit généralement par un indice plafond et un quotient familial.
>>> La gestion des prestations sociales peut être déléguée et mutualisée auprès des centres de gestion de la FPT qui peuvent intervenir au titre de leurs missions facultatives.

Les collectivités peuvent donc se doter de mesures très diverses et couvrant un large champ de possibles : aides à la famille, aides aux séjours et aux vacances, aides à la restauration, à l’enfance handicapée, au logement, aux loisirs et à la culture, prise en charge complémentaire des risques santé et prévoyance, prêts et secours, bons d’achat, gratifications… Dans le présent chapitre, nous avons choisi d’apporter un éclairage sur ce qui nous est apparu comme constituant le fondement des pratiques les plus répandues.

Rappelons également que les fonctionnaires territoriaux relèvent du régime général en ce qui concerne les prestations familiales. Ceci leur ouvre droit aux différentes allocations servies par les caisses d’allocations familiales : allocations familiales, allocations pour jeunes enfants, complément familial, allocation de rentrée scolaire, allocation parent isolé… Ces différentes allocations ne relèvent pas de règles statutaires, pour les connaître il est possible de consulter le site internet de la Caf : www.caf.fr.

==> Pour en savoir plus :
- Article 9 de la loi n° 83-643 du 13 juillet 1983.
- Décret n°2011-1474 du 8 nov. 2011
- Circulaire n°RDFB1220789C du 25 mai 2012 relative aux participations des collectivités territoriales à la protection sociale complémentaire de leurs agents.
   
 
Les allocations à caractère social
 
  >>> Les prestations interministérielles d’action sociale à réglementation commune.
Le socle historique des allocations à caractère social attribuées par les collectivités territoriales fait référence aux prestations interministérielles d'action sociale à réglementation commune applicables aux fonctionnaires de l'État, fixées chaque année par circulaire gouvernementale. Les principes et montants fixés ci-dessous ne s’imposent pas aux collectivités territoriales, qui peuvent choisir d’instituer un tout autre système d’allocation.
Types et montants des prestations interministérielles d’action sociales tels que fixés pour 2015 par la circulaire RDFF1427715C du 24 décembre 2014 :
Restauration.
- prestation repas : 1,22 € par repas.
Aide à la famille.
- allocation aux parents séjournant en maison de repos avec leur enfant : 22,76 € par jour.
Colonies de vacances.
- enfant de moins de 13 ans : 7,31 € par jour.
- enfant de 13 à 18 ans : 11,06 € par jour.
Centres de loisirs sans hébergement.
- journée complète : 5,27 €.
- demi-journée : 2,66 €.
Maisons familiales et vacances en gîtes.
- séjour en pension complète : 7,69 € par jour.
- autre formule : 7,34 € par jour.
Séjours mis en œuvre dans le cadre éducatif
- forfait pour 21 jours ou plus : 75,74 €.
- pour les séjours de durée inférieure : 3,60 € par jour.
Séjours linguistiques à l’étranger
- enfants de moins de 13 ans : 7,31 €.
- enfants de 13 à 18 ans : 11,07 €.
Allocation aux parents d’enfants handicapés de moins de 20 ans.
- montant mensuel : 159,24 €.
Séjours en centres de vacances spécialisés
- journée : 20,85 €.

>>> Les prestations pour événements familiaux, gratifications, aides et secours.
Une pratique assez répandue, surtout dans les grandes collectivités, consiste à accorder des prestations spécifiques, liées à un événement familial : naissance, mariage, décès… On trouve également des gratifications à l’occasion d’événements professionnels, tels que la remise des médailles d’honneur ou du travail. Il est également possible d’attribuer des secours aux agents qui doivent faire face à des difficultés passagères ou des prêts à caractère social. Citons également les aides au logement et à la mobilité, telles que les aides à l’installation, aide au nouveau logement, aide au double loyer ou aide au déménagement.
Ces pratiques ne sont pas encadrées. Certaines d’entre-elles font l’objet d’une réglementation spécifiques à la fonction publique de l’État, dont les collectivités peuvent s’inspirer.
   
 
L’action culturelle et de loisirs
 
  Les collectivités sont engagées de longue date dans une forme d’action sociale culturelle et ludique, voire sportive, historiquement portée par des amicales du personnel et dont les finalités peuvent être tout à la fois de rendre la culture et les loisirs accessibles financièrement, de promouvoir certaines pratiques culturelles ou de créer du lien social au sein de la collectivité de travail. Ces interventions peuvent consister à organiser en régie des activités culturelles et de loisirs. Elles se traduisent plus généralement par la promotion d’une offre souscrite auprès d’un opérateur professionnel du tourisme et en mesure, de ce fait, de répondre à une grande variété d’attentes.
Ce type d’action a donné naissance à quelques opérateurs spécialisés, généralement issus de mouvances territoriales, qui développent une offre nationale à laquelle les collectivités peuvent choisir d’adhérer directement ou par l’intermédiaire des centres de gestion. Cette formule présente l’avantage de déléguer l’ingénierie de l’action sociale et culturelle à un opérateur extérieur et de proposer une offre sociale formatée, ce qui permet de faire l’économie d’un débat local sur la nature et le périmètre des actions à mettre en œuvre.
   
 
Les titres à réglementation spécifique
 
  Les collectivités territoriales peuvent faire le choix d’attribuer à leurs agents des avantages sous forme de titres dont la réglementation n’est pas propre à la fonction publique et peut relever de différents codes et réglementations. Ces prestations, sous l’intitulé de « titres » ou de « chèques » recouvrent différentes catégories d’aides : garde d’enfants ; restauration ; vacances ; loisirs culturels…

>>> Le chèque emploi service universel - CESU
L’utilisation du CESU n’a pas été spécifiquement définie pour ce qui concerne les collectivités territoriales. On peut cependant s’appuyer sur les principes en vigueur pour les administrations de l’État qui peuvent attribuer des CESU à leurs agents afin de les aider à recourir à des dispositifs payants de garde de leur enfant de moins de six ans.
Le "CESU - garde d'enfant 0/6 ans" constitue donc un moyen de paiement, qui peut servir à rémunérer des salariés ou des assistants maternels, ou à payer des prestations.
Il appartient à la collectivité de définir les conditions de délivrance (mode de garde, enfant à charge, permanence de l’accueil…) et le montant annuel pris en charge.

>>> Les chèques restaurant
Les chèques restaurant relèvent d’une réglementation prévue par le code du travail. Les collectivités peuvent attribuer des titres restaurant à leur collaborateurs dans la mesure où elles n’ont pas mis en place un service de restauration collective, ou à ceux de leur collaborateurs qui, du fait de leur activité professionnelle, ne peuvent utiliser ce service. Le salarié fait alors le choix d’acquérir des titres restaurant dont la valeur est abondée par l’employeur. La contribution de l’employeur est exonérée de cotisations sociales à condition qu’elle soit comprise entre 50% et 60% de la valeur nominale du titre, et n’excède pas 5.37 € par titre. Les chèques restaurant sont également, et dans la même limite, exonérés d’impôt sur le revenu. Les titres sont utilisables chez tous les restaurateurs et commerces alimentaires autorisés et adhérents au dispositif.
Les titres-restaurant ne sont pas cumulables avec le versement d’allocations forfaitaires pour frais professionnels ou la prise en charge des dépenses de repas.

>>> Les chèques vacances
Les chèques vacances relèvent d’une règlementation prévue par le code du tourisme. Leur fonctionnement est comparable aux chèques restaurants : le salarié fait le choix d’acquérir des chèques (épargne mensuelle au titre des vacances) dont le montant est abondé par l’employeur. Dans la limite d’un plafond de 410 € par an (en 2012) les versements ainsi effectués sont exonérés de charges sociales. Les chèques vacances sont également exonérés d’impôts, dans la limite d’un SMIC brut mensuel par an et par salarié. Les chèques sont ensuite utilisables auprès des opérateurs de tourisme adhérents au dispositif.

>>> Les chèques culture
Les chèques-culture ne s'analysent pas comme des bons d'achat mais comme une modalité de prise en charge de dépenses afférentes à la culture telle que les musées, le cinéma, les monuments, les concerts, le théâtre. Ils bénéficient de l’exonération de cotisations de sécurité sociale dès lors qu’ils sont attribués par les comités d’entreprise ou par l’employeur en l’absence de comité d’entreprise. Ils sont échangeables exclusivement contre des biens ou prestations à caractère culturel, auprès d’opérateurs culturels affiliés au dispositif.
   
 
La prévoyance santé et incapacité de travail
 
  La possibilité pour les collectivités territoriales de participer à la couverture santé et incapacité de leurs collaborateurs (actifs et retraités) a été ouverte par la loi de modernisation de la fonction publique du 2 février 2007. Il a cependant fallu attendre le décret 2011-1474 du 8 novembre 2011 pour en préciser les modalités. Ce texte ouvre deux possibilités :
>>> La convention de participation : dans ce cas, c’est la collectivité qui choisi un opérateur agrée (mutuelle ou assurance), après mise en concurrence, et qui participe à son financement en signant avec lui une convention de participation. Les agents font alors le choix d’adhérer, ou non, à cette offre, par l’intermédiaire de leur collectivité. Quant à elle, la collectivité ne peut alors participer que pour les agents adhérents à l’offre qu’elle a retenue.
>>> La labellisation : dans ce cas, c’est l’employé qui choisi librement son opérateur, sous condition que celui-ci soit « labellisé » par une commission nationale. La collectivité peut alors apporter sa participation pour chacun des opérateurs labellisés choisis par ses agents.

Dans les deux cas, la participation de la collectivité est reversée soit directement à l’agent (montant unitaire) soit via l’organisme de prévoyance (mutuelle ou assurance). Son montant peut être modulé par la collectivité selon le revenu ou la composition familiale de l'agent, dans un but d'intérêt social. Le montant de la participation ne peut excéder le montant de la cotisation qui serait due en l’absence d’aide. La collectivité effectue le versement au vu de la liste de ses agents que l’organisme lui adresse au moins une fois par an.

Les choix de mode de gestion fait par la collectivité (convention ou labellisation) interviennent après avis du CT. Un choix différent peut être fait pour le risque santé et pour le risque prévoyance. En revanche, pour un même risque, la collectivité ne peut retenir qu’une seule option.
       
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